從管制到服務(wù)

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1、從管制到服務(wù)一、行政審批制度改革的困境　　我國行政審批制度改革從政府管制方式改革的角度撕開了傳統(tǒng)體制的鐵幕，對于推動(dòng)我國政治行政體制改革的發(fā)展具有極大的意義。然而，由于改革是在缺乏系統(tǒng)性制度變革的背景和行政領(lǐng)導(dǎo)簡單“命令式”的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行的，改革中也存在諸多難以克服的問題和缺陷。這主要表現(xiàn)在：　　1.改革目標(biāo)不明確，以非理性、非規(guī)范的方式進(jìn)行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往對改革的目標(biāo)定位，審批改革的范圍，以及審批項(xiàng)目的撤立、增減的標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏整體的設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。各種改革措施或機(jī)構(gòu)往往是臨時(shí)設(shè)置的，隨意性、反復(fù)性和變動(dòng)性很大，影響了改革的效果?！　?/p>

2、　　2.重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，形式主義嚴(yán)重。各地改革都是在行政領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推行下進(jìn)行的，往往缺乏對改革的理性設(shè)計(jì)和明確的規(guī)范，改革的功利性取向十分明顯。各部門為保護(hù)自己的既得利益往往采取各種“對策”、“怪招”來對付上級的壓力，改革過程往往呈現(xiàn)改革者和改革對象之間的談判和討價(jià)還價(jià)的“博弈”，導(dǎo)致改革淪為缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式主義，或表現(xiàn)為扭曲和無效。這主要表現(xiàn)在：　　(1)為減少而減少，追求削減數(shù)目和比例的最大化，玩弄數(shù)字游戲?！　?2)改頭換面，變相管制，換湯卻不換藥?！　?3)邊減邊設(shè)，以這樣那樣的理由設(shè)立新的審批項(xiàng)目，而且改革風(fēng)潮一過，又馬上收回已取消的審批權(quán)?！　?4

3、)減完了事，無后續(xù)措施，完全放棄政府管理責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。　　3.改革不夠深入。各地改革大都停留在低層次的水平上，不能從根本上動(dòng)搖“條塊分割”的行政管理模式，改變傳統(tǒng)的行政命令和行政干預(yù)方式，不能對如何改善政府服務(wù)質(zhì)量和公民參與問題作出回應(yīng)?！　?.改革沒有實(shí)現(xiàn)行政文化的轉(zhuǎn)型。審批的濫用往往與傳統(tǒng)體制下人們形成的管理觀念有關(guān)，人們習(xí)慣于依賴政府的管制。這種頑固的管制文化使得公務(wù)人員往往習(xí)慣于管制，依賴于管制，缺乏一種服務(wù)意識，不能放下官架子，不愿意屈身聆聽“顧客”聲音，做到為民著想，為民服務(wù)?！　?.改革存在不協(xié)調(diào)、不配套、上下左右脫節(jié)的問題。當(dāng)前的改革主要停留在

4、省、市一級，地區(qū)之間、部門之間措施不配套，上下左右改革不統(tǒng)一。而且，由于改革是單兵突進(jìn)，政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變，管理體制沒有轉(zhuǎn)型，機(jī)構(gòu)沒有精簡，各種法律、制度也不健全，因此改革措施的推進(jìn)顯現(xiàn)十分的艱難，甚至出現(xiàn)多次的反復(fù)?！　　　《?、改革的內(nèi)在理念和趨勢　　審批制度改革決不只是政府審批項(xiàng)目的增減，它涉及到政府職能內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)變和管理體制的轉(zhuǎn)型，涉及對傳統(tǒng)的管制型政府模式的根本變革，改革所應(yīng)該達(dá)到的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府職能方式和管理體制的全面轉(zhuǎn)型。因此，行政審批制度改革要突破困境，就必須擺脫改革的低層次徘徊的局面，全面沖破管制行政的桎梏，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的更新，構(gòu)筑

5、服務(wù)型政府?！　?gòu)筑服務(wù)型政府是我國政府管理方式轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)趨向。所謂服務(wù)型政府，是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”。政府管理方式從管制型到服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際是由政府本位、官本位和計(jì)劃本位體制向社會(huì)本位、民本位和市場本位體制轉(zhuǎn)變，從無限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)筑服務(wù)型政府必須實(shí)現(xiàn)政府職能內(nèi)容和管理理念的全面更新，而這不僅需要對傳統(tǒng)體制進(jìn)行揚(yáng)棄，而且要注意吸收和借鑒西方政府再造和顧客導(dǎo)向改革的合理經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，構(gòu)筑服務(wù)型政府應(yīng)樹立以下幾個(gè)全新理

6、念：　　1.政府不是全能的。政府不能代替市場和社會(huì)，政府應(yīng)是以市場、社會(huì)為前提的功能補(bǔ)位性行政或助動(dòng)式行政，政府是對市場及社會(huì)功能缺陷的替補(bǔ)，是市場調(diào)節(jié)和社會(huì)自治的剩余物。　　2.管理不只是管制。服務(wù)型政府并非取消管制，只是這種管制是有限度的，受法律嚴(yán)格約束，有固定的范圍、程序和明確的責(zé)任機(jī)制，是為服務(wù)而管制，而非為管制而管制。政府應(yīng)該在政策法規(guī)制定、監(jiān)督、調(diào)控和提供各種服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用?！　?.服務(wù)可以與管理分開。政府不應(yīng)該壟斷公共服務(wù)的生產(chǎn)，完全可以通過責(zé)任承包、公開競標(biāo)、合同出租或與人合作的形式交給私人機(jī)構(gòu)、獨(dú)立公共組織和執(zhí)行機(jī)構(gòu)去經(jīng)營，并引入競爭機(jī)

7、制，而政府的精力應(yīng)集中于制度創(chuàng)新、制度實(shí)施和監(jiān)督、營造有利的整體環(huán)境上。這種角色分開、功能分離的改革取向亦即西方改革所倡導(dǎo)的“掌舵和劃槳分開”?！　?.公共服務(wù)主體應(yīng)多元化。面對一個(gè)充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性的環(huán)境，政府已無法成為唯一的治理者，它必須與民眾、企業(yè)和非營利性組織一起來共同治理。公共服務(wù)主體應(yīng)該是一個(gè)由政府部門、私營部門和第三部門等參與者組成的多中心的合作網(wǎng)絡(luò)，政府不再是享有獨(dú)一無二權(quán)力的行動(dòng)者，其作用正從高高在上的權(quán)威分配者、規(guī)制者和公共物品唯一的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)槔嬲{(diào)解者、激勵(lì)者和合作者。　　5.以公民為中心而非以權(quán)力為中心。在服務(wù)型政府中，政府不再

8、是凌駕于社會(huì)之上的、封閉