區(qū)域建設(shè)用海的法律問題研究

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1、區(qū)域建設(shè)用海的法律問題研究王法彬（深圳大學(xué)法學(xué)院，廣東深圳518060）摘要：區(qū)域建設(shè)用海是一項(xiàng)新的國家政策，但由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，沿海各省市在區(qū)域建設(shè)用海實(shí)踐中產(chǎn)生了如圍填海實(shí)施主體不清、具體項(xiàng)目引進(jìn)權(quán)不明確等問題。目前，亟須通過立法途徑確定圍填海工程的實(shí)施主體，并賦予市級政府對相應(yīng)具體建設(shè)項(xiàng)目的審查批準(zhǔn)權(quán)限，借此加快推動區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的貫徹與落實(shí)。..關(guān)鍵詞：區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃；區(qū)域性圍填海；實(shí)施主體；海域使用權(quán)中圖分類號：D933.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A：1671—1580（2014）04—01

2、51—02收稿日期：2013—10—15簡介：王法彬（1989—），男，山東聊城人。深圳大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際法，海洋法。一、區(qū)域建設(shè)用海簡介及其相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著對海洋認(rèn)識程度的不斷提高，我國海洋經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展。海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為沿海各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的增長點(diǎn)，這其中又以圍填海為主要用海方式。圍填海是一種對海域環(huán)境造成根本改變的用海活動，這直接導(dǎo)致國家海洋局出臺了《關(guān)于區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干建議》對其進(jìn)行管理，并在此規(guī)章中明確提出了區(qū)域建設(shè)用海政策。區(qū)域建設(shè)用海

3、是指多個(gè)用海建設(shè)項(xiàng)目共屬于同一圍填海形成的區(qū)域，并且其圍填海面積一般不小于50公頃的用海方式。［1］簡單來說，區(qū)域建設(shè)用海就是在對單個(gè)用海項(xiàng)目進(jìn)行管理的前提下，對整個(gè)用海區(qū)域進(jìn)行布局和管理，以此確保對海洋資源的科學(xué)開發(fā)和有效利用，并同時(shí)解決單個(gè)用海建設(shè)項(xiàng)目論證可行而多個(gè)用海建設(shè)項(xiàng)目整體論證不可行的問題。在區(qū)域建設(shè)用海的實(shí)施管理方面，國家海洋局下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理工作的若干意見》、《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》等一系列規(guī)范性文件。這些法律文件，對區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的編制主體和程序、圍填

4、海實(shí)施方式、用海手續(xù)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，對沿海各省市實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海起到了指導(dǎo)作用。在規(guī)劃內(nèi)容編制方面，國家海洋局及時(shí)出臺了《區(qū)域用海規(guī)劃編制技術(shù)要求》等規(guī)范性文件，提出了明確、詳細(xì)的技術(shù)要求，對技術(shù)人員編制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃具有良好的實(shí)用性和指導(dǎo)性。但是，這些法律法規(guī)只是做了比較原則性的規(guī)定，并不具有詳細(xì)指導(dǎo)區(qū)域建設(shè)用海的功能。［2］因而，沿海各省市地在實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海時(shí)遇到了一系列問題。二、實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃所面臨的問題（一）區(qū)域圍填海的實(shí)施主體規(guī)定不清國家海洋局出臺的《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)

5、問題的通知》明確規(guī)定，由市、縣級人民政府統(tǒng)一組織實(shí)施經(jīng)批準(zhǔn)的區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃。但該規(guī)定比較原則，在實(shí)踐中容易出現(xiàn)不同理解：其一，市縣級政府組織政府部門實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海范圍內(nèi)的圍填海工程；其二，市縣級政府組織項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施區(qū)域建設(shè)用海范圍內(nèi)的圍填海工程。如果由政府部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施圍填海工程，則存在兩個(gè)法律問題。首先，根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定，不論是單位或是個(gè)人在實(shí)施圍填海造地時(shí)都應(yīng)依法取得海域使用權(quán)，政府部門當(dāng)然也不能例外。［3］第二，在政府具體實(shí)施圍填海的情況下，意味著應(yīng)由政府先行圍填，再將土

6、地出讓給建設(shè)單位，而項(xiàng)目建設(shè)單位仍應(yīng)辦理用海手續(xù)。但相應(yīng)海域經(jīng)過圍填后已轉(zhuǎn)換形成土地，并使得海域使用權(quán)的客體消失，如果對其辦理用海手續(xù)顯然沒有必要，且有違《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定。［4］（二）市縣級政府對區(qū)域建設(shè)用海范圍內(nèi)項(xiàng)目無引進(jìn)權(quán)問題根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》的規(guī)定，區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃區(qū)內(nèi)單個(gè)用海項(xiàng)目仍按照規(guī)定的程序和審批權(quán)限辦理用海手續(xù)。但是，根據(jù)我國海域使用管理相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，圍填海項(xiàng)目的審批權(quán)限分國家和省兩級。所以，區(qū)域建設(shè)用海的編制實(shí)施主體雖是市縣級政府，但市縣級政府對單

7、個(gè)用海項(xiàng)目卻無審批權(quán)限。一般來說，市縣級政府在引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)更能考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，更能體現(xiàn)本市的實(shí)際情況，也更能體現(xiàn)區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的編制初衷。但依照現(xiàn)在的審批程序規(guī)定，市縣級政府在引進(jìn)項(xiàng)目上并沒有決定權(quán)，這樣可能會造成，市縣級政府引進(jìn)的符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要的項(xiàng)目建設(shè)單位不能獲得省級或國家海洋部門的批準(zhǔn)，而獲得國家或省級海洋行政主管部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目不能體現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。三、完善區(qū)域建設(shè)用海法律法規(guī)的建議（一）確定政府區(qū)域圍填海的實(shí)施主體資格由政府作為區(qū)域建設(shè)用海圍填海的實(shí)施主體具有

8、諸多優(yōu)點(diǎn)。首先，由政府部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施圍填海可以更好地保護(hù)海洋環(huán)境，更加嚴(yán)格地執(zhí)行圍填海工程的環(huán)境保護(hù)要求。其次，政府在實(shí)施圍填海工程時(shí)，會對圍填海工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān)，圍填形成的土地質(zhì)量更好。再次，由政府負(fù)責(zé)實(shí)施圍填海工程有利于后期海域使用證換發(fā)土地使用權(quán)證等一系列行政審批工作的開展，同時(shí)，也有利于加強(qiáng)政府對土地供應(yīng)的調(diào)控能力。最后，由政府部門負(fù)責(zé)實(shí)施圍填海工程，有利于從整體上控制區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃的實(shí)施，控制圍填海指標(biāo)，更容易避免圍填海過程中違法現(xiàn)象的發(fā)生。因此，本文建