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《財政分權(quán)改革與協(xié)商型中央》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在工程資料-天天文庫。
1、財政分權(quán)改革與協(xié)商型中央摘要：在中國的財政分權(quán)改革中，中央與地方關(guān)系由傳統(tǒng)的中央集權(quán)型模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商型模式。這種轉(zhuǎn)變主要基于兩種原因：一方面，在地方政府演變?yōu)榫哂凶陨砝娴膶嶓w之后，它不僅僅是作為中央政府的代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方社會的雙向責(zé)任。另一方面，中央與地方的相互依賴以及權(quán)力內(nèi)化的存在，也使得協(xié)商成為中央—地方關(guān)系的客觀需要。關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；中央—地方關(guān)系；權(quán)力內(nèi)化在中央與地方關(guān)系的研究中，占主導(dǎo)地位的觀點是集權(quán)—分權(quán)二分法，即認(rèn)為中央與地方的關(guān)系實際上是一種委托與代理結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，中央可
2、以根據(jù)自己的意愿隨意調(diào)整中央—地方之間的權(quán)力關(guān)系，對地方政府權(quán)力的“收”或“放”的主動權(quán)基本是掌握在中央手中，地方只是被動的政策執(zhí)行人。但這種傳統(tǒng)的理論已很難解釋新時期的中央—地方關(guān)系。當(dāng)前的中央與地方關(guān)系(下稱央地關(guān)系)已并非簡單的命令與服從，而是充滿了談判、妥協(xié)與變通。換而言之，中央與地方之間已經(jīng)是協(xié)商型關(guān)系。因此，有必要運用新的方法與范式重新審視央地關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)并解釋在央地關(guān)系中出現(xiàn)的新因素。本文主要從三個方面論述中央—地方協(xié)商關(guān)系形成的內(nèi)在邏輯。首先闡述財政分權(quán)改革所促成的地方政府角色的轉(zhuǎn)變；其次，討論改革過程中政
3、治集權(quán)與財政分權(quán)的關(guān)系；最后討論中央—地方雙方客觀存在的相互依賴以及由此產(chǎn)生的權(quán)力“內(nèi)化”需要，從而論證協(xié)商型中央—地方關(guān)系是財政分權(quán)改革的必然結(jié)果。一、財政分權(quán)與地方政府的雙向責(zé)任在二十世紀(jì)八十年代的分權(quán)改革中，除了財政、經(jīng)濟上的放權(quán)，地方在政治、行政、立律等權(quán)力領(lǐng)域也有所擴展。LOCAlHoST在很大程度上，地方政府不僅僅是一個基于地方產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟實體，而且，還儼然成為國家結(jié)構(gòu)中相對獨立的次級權(quán)力中心。地方政府這種權(quán)力與地位，使它不可能只是作為中央政府的一個代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方的雙向責(zé)任。八十年代之后，
4、政府的合法性基礎(chǔ)已發(fā)生了變化，基于意識形態(tài)的合法性逐漸減弱，主要的合法性資源由經(jīng)濟發(fā)展提供。由于地方是經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力量，因而，地方政府的作為，在實際上就與整個政權(quán)的合法性基礎(chǔ)關(guān)系甚大。在這種情況下，地方官員的權(quán)威基礎(chǔ)也產(chǎn)生了新的因素，一方面，他們事實上由中央任命，因而他們必須對中央負(fù)責(zé)；另一方面，地方官員必須有效地發(fā)展地方經(jīng)濟,維護和代表地方利益,滿足地方民眾的需求,尤其是地方政府內(nèi)部、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利,才能在一個地方獲得強有力的支持和較高的權(quán)威,否則就會受到地方輿論的普遍譴責(zé)。在中央的
5、目標(biāo)模式中，地方政府的這種雙向責(zé)任是有可能統(tǒng)一起來的。為了達(dá)成這種統(tǒng)一，中央采取了一種特殊的激勵機制，就是將政績作為考核干部的主要指標(biāo)，經(jīng)濟發(fā)展得好的地方干部可以得以升遷。通常，這種激勵機制同產(chǎn)權(quán)地方化、地方利益共同體的形成具有正向的、相互加強的關(guān)系。它使地方政府能夠兼顧它所背負(fù)的雙向責(zé)任：既對中央政策負(fù)責(zé)，又對地方經(jīng)濟增長率負(fù)責(zé)?；蛘哒f，發(fā)展地方經(jīng)濟就是對中央負(fù)責(zé)。實踐表明,在中國現(xiàn)行政治制度下,越來越出現(xiàn)一種傾向：地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展是成正比的。地方經(jīng)濟發(fā)展了,地方官員升遷和進京做官的機會就增大。[1]然而
6、，事實上，地方政府這兩方面的責(zé)任并不總是一致的。比如，由于中央政府推行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著在同一時期，有些地方將為其他地方的發(fā)展“多做貢獻”；再比如，中央要對整個宏觀經(jīng)濟的平衡負(fù)責(zé)，因而當(dāng)全國宏觀經(jīng)濟發(fā)展過快的時候，就需要地方縮減投資，減緩經(jīng)濟發(fā)展速度。在大量諸如此類的事務(wù)中，地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在這些情況下，地方政府必須在對中央的整體利益負(fù)責(zé)與對地方利益負(fù)責(zé)之間做出選擇。由于地方的產(chǎn)權(quán)主要歸地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。這樣，地方政府就從單純的中央政府代理人,轉(zhuǎn)化為更多地代
7、表地方利益、為地方利益與中央討價還價的權(quán)力主體。同時，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方社會也逐漸發(fā)育，地方民眾、精英及整個地方官僚階層，也會對地方領(lǐng)導(dǎo)形成壓力，使得他們?yōu)榈胤嚼娑蛑醒胗憙r還價。在全國致力于經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)利益滿足的制度環(huán)境中，如果地方領(lǐng)導(dǎo)不能對地方經(jīng)濟發(fā)展負(fù)責(zé)，不能找到發(fā)展地方經(jīng)濟的方法并取得一定的成績，他們就會面臨自下而上的合法性危機。即使由中央派到地方的領(lǐng)導(dǎo)，也必須明確地代表地方利益，在發(fā)展地方經(jīng)濟方面做出成績，才能獲得認(rèn)同與支持。更重要的是，這種自下而上的認(rèn)可機制部分地被現(xiàn)有政治制度所包容，地方干部如果不能顧
8、及地方社會的利益，它就有可能被合法地罷免。地方政府的責(zé)任機制的變化，使得地方政府在央地關(guān)系中，不可能只是扮演順從的角色，而是必須經(jīng)常從地方利益的角度考慮問題。由于地方利益與中央的整體利益并不必然重合，于是地方在同中央的關(guān)系中，就產(chǎn)生了經(jīng)常的談判、討價還價。從中央的角度考慮，由于中央的政策必
