中央與地方財(cái)政分權(quán)

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1、中央與地方財(cái)政分權(quán)—中國經(jīng)驗(yàn)、問題與出路張千帆摘要：中央與地方財(cái)政分權(quán)在不同時(shí)期呈現(xiàn)相異的經(jīng)驗(yàn)與問題。1949年到1990年代初的財(cái)政改革，中央和地方財(cái)權(quán)分配大起大落，缺乏穩(wěn)定的法律規(guī)范。1994年分稅制的實(shí)施，雖然基本實(shí)現(xiàn)了預(yù)設(shè)的目標(biāo)，但仍然存在沒有解決稅制不平等并且按稅種劃分收入不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化等問題，雖然分稅后中央和地方的稅收比例在整體上基本到位，但是各地財(cái)政收入仍然存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象。要解決上述種種問題，只有在諸多方面實(shí)現(xiàn)財(cái)稅領(lǐng)域的中央與地方關(guān)系法治化。比如分稅制的收入劃分應(yīng)遵循效率、公平和適應(yīng)等原

2、則；稅收征管體制必須盡快立法化和司法化；更重要的是，中央和地方的稅收立法權(quán)必須獲得合理分配；在地方獲得一定的稅收立法權(quán)的基礎(chǔ)上，中央和地方的稅收分界應(yīng)更加明晰。關(guān)鍵詞：中央；地方；財(cái)政分權(quán)；分稅制作為單一制國家，中國的財(cái)政體制沿襲了中央集權(quán)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。[1]中央不僅掌控了大部分財(cái)稅資源的分配權(quán)，而且壟斷了財(cái)稅規(guī)則制定權(quán)，因而可以隨時(shí)全面調(diào)整中央和地方的財(cái)權(quán)分配。然而，中國歷次集權(quán)和分權(quán)試驗(yàn)表明，就和事權(quán)分配一樣，財(cái)權(quán)分配也必須遵循一定的規(guī)律。本文即探討中央與地方財(cái)政分權(quán)在中國呈現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)、問題及其出路。一、中國歷史上

3、的財(cái)政集權(quán)與分權(quán)總的來說，中國的財(cái)政集權(quán)和分權(quán)是和中央與地方的政治權(quán)力變遷同步的。和半個(gè)世紀(jì)以來的政治權(quán)力分配相對(duì)應(yīng)，中國經(jīng)歷了三次大規(guī)模的財(cái)政分權(quán)：1958～1961年的“大躍進(jìn)”、1970～1976年的“文革”混亂以及改革開放以來的“放權(quán)讓利”{1}（P3）。經(jīng)過幾次循環(huán)之后，中國才采取了目前的分稅制。1950年3月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，實(shí)行統(tǒng)一收支的財(cái)政政策{2}(P.141-153)。1954年底，中央集中了絕大部分的財(cái)政經(jīng)濟(jì)和行政管理權(quán)力。1953年取消了大區(qū)一級(jí)財(cái)政，全國劃分為

4、中央、省和縣三級(jí)財(cái)政，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，劃分收支，分級(jí)管理”的辦法，形成了高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支模式。在第一個(gè)五年計(jì)劃(1953～1958)期間，中央財(cái)政收入占總收入的80％，總支出的75％。全國的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入中央計(jì)劃之中，地方機(jī)動(dòng)性和靈活性很小。這種高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式嚴(yán)重束縛了地方自主權(quán)，產(chǎn)生了許多計(jì)劃體制特有的問題。在1955年召開的黨代會(huì)上，地方提出了許多問題和要求引起了毛澤東的注意。安徽省委書記反映，淮南兩萬多人的大煤礦在財(cái)政支出上只有200元以下的批準(zhǔn)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)沒有增加一個(gè)工人的權(quán)力。天津市委反映，中央在5年中

5、只給天津地方工業(yè)作者簡介：張千帆，政府學(xué)博士，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授。例如奧茨指出：“和處于譜系另一端的政府組織相比，單一制形式的政府可[1]能在實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配目標(biāo)方面可能要有效得多?！币奧allaceE.Oates,FiscalFederalism,NewYork:HarcourtBraceJovanovich(1972)，P.8安排了20萬元基建投資，建什么都要報(bào)中央有關(guān)部門批準(zhǔn)，甚至連市里設(shè)多少電影隊(duì)、每隊(duì)配備多少人也要報(bào)經(jīng)中央主管部門同意。計(jì)委反映，各省市普遍要求多辦工廠，但是有兩個(gè)顧慮，一是怕中央

6、不允許，二是怕工廠建成后被中央收走{2}(P.171-177)。主管財(cái)政貿(mào)易的國務(wù)院第五辦公室匯報(bào)，財(cái)政部和中央各主管部每年下達(dá)預(yù)算指標(biāo)，收支科目列得很細(xì)。省一級(jí)財(cái)政收入只有5％的農(nóng)業(yè)稅附加、3％的總預(yù)備費(fèi)以及自籌部分資金，三項(xiàng)收入數(shù)額都很有限?？h和鄉(xiāng)更沒有什么財(cái)權(quán)，因而名義上是四級(jí)財(cái)政，實(shí)際上只有一級(jí)半：中央完整的一級(jí)財(cái)政和省的半級(jí)財(cái)政。由于地方很難行使調(diào)劑權(quán)，遇到調(diào)劑項(xiàng)目時(shí)須請(qǐng)示中央主管部，但是等主管部答復(fù)后往往為時(shí)已晚，該花的錢年內(nèi)已花不出去了，只好作為年終結(jié)余上繳中央。這種體制限制了地方增收節(jié)支的積極性，束縛

7、了地方辦事的積極性。1957年，中央開始財(cái)政放權(quán)。從1957年到1961年，中央直屬企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重從40％下降到14％，地方政府占財(cái)政預(yù)算支出的比重從29％上升到55％{1}(P.66-69)。中央政府的財(cái)政開支下降14％，省財(cái)政開支增加近150％，占整個(gè)政府開支的一半以上{1}(P.199-209)。但是放權(quán)運(yùn)動(dòng)失敗后，財(cái)權(quán)很快再度上收。1961年，中央成立中央局作為其派出機(jī)構(gòu)的大區(qū)，省級(jí)以下的財(cái)權(quán)全部上收，省級(jí)財(cái)權(quán)部分上收。到1962年，地方財(cái)政收入減少到占總收入的40％以下。文革期間，中央權(quán)威受到極

8、大損害，社會(huì)失序造成事實(shí)上的權(quán)力下放。到1974年底，地方已經(jīng)擁有相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，建立了各自比較獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理體系。但問題是中央收入偏低，直接掌握的財(cái)力只有14.5％；超收的全部歸地方支配，短收的則要靠中央補(bǔ)貼{2}(P.235-236)。1978年十一屆三中全會(huì)之后，中央面臨財(cái)政壓力，財(cái)政收只有1121億元，只占全部收入的15.6％，地