公共政策：誰之政策？何種政策？

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1、公共政策：誰之政策？何種政策？摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個人偏好與集體選擇的制度安排。關(guān)鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為誰的政策？公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與

2、執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人／女人、老年人／年青人、富人／窮人、官員／百姓、知識分子／文盲、個體／群體、前人／后人、本地人／外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強(qiáng)勢群

3、體與弱勢群體的實(shí)體類別。這是因?yàn)楣舱攥F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來實(shí)現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimityrule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majorityru

4、le)。也就是說，幾乎任何一項(xiàng)公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的?！吧贁?shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過1／2的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人員數(shù)量。大多數(shù)國家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那

5、些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項(xiàng)公共政策，那么該項(xiàng)公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。但是，我們在強(qiáng)調(diào)“多數(shù)人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數(shù)人。因?yàn)椤吧贁?shù)人”不管它是“善”還是“惡”，都是社會整體內(nèi)的一部分。排斥了“少數(shù)人”，公共政策可能無法完美，也就無法真正地顯現(xiàn)它的公共性。在公共政策決定中，“少數(shù)人”雖然被置于邊緣化狀態(tài)，但不能忽視他們的存在，特別是那些

6、“構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”，他們的良知、理性、智慧、經(jīng)驗(yàn)更能起作用，因?yàn)楣矝Q策過程難免不出現(xiàn)“多數(shù)人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖論”(votingparadox)的惡果。在公共政策施行進(jìn)程中，“少數(shù)人”既是公共政策作用的對象，也是公共政策的受益者，何況少數(shù)人之中也有強(qiáng)弱之分。對于少數(shù)強(qiáng)者，公共政策的傾向不是扶持，而是合理地加以限制與引導(dǎo)，如所得稅政策；對于少數(shù)弱者，公共政策的傾向不是歧視，而是積極地加以幫助和扶持，如社會福利政策。因此，公共政策之于公眾便是“滿足多數(shù)、保護(hù)少數(shù)”

7、。公共政策既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，一方面它應(yīng)該最大度地滿足多數(shù)，另一方面也應(yīng)該盡可能地保護(hù)少數(shù)；在對于強(qiáng)勢群體特別是由少數(shù)人組成的強(qiáng)勢群體加以限制的同時，也應(yīng)該對于具有正當(dāng)利益要求的弱勢群體加以保護(hù)?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有個人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢的個人或集團(tuán)的強(qiáng)制”。[2]然而，不可隱諱的是，在公共政策運(yùn)行現(xiàn)實(shí)中，公共政策的制定是由政府體制內(nèi)外的“少數(shù)人”完成的。而這部分少數(shù)人顯然代表政府行使政策制定的職能，他們也被學(xué)者們稱之為“政策精英(policyelite)”，有的也稱之為“

8、政策企業(yè)家(policyenterpriser)”[3]。他們受政府的委托，代理行使決策權(quán)，政府在理念上被定義為公眾委托管理國家公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)。于是，政府對全體國民負(fù)責(zé)構(gòu)成了現(xiàn)代民主國家憲法的基本通則之一，為國民服務(wù)相應(yīng)成為政府的基本職能，進(jìn)而成為政府一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)。[4]由此可知，公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益而由“少數(shù)人”代表決定的，這就是公共政策所謂的“公共悖論(publ