faa立法模式對(duì)我國(guó)民航加強(qiáng)立法的啟示

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1、FAA立法模式對(duì)我國(guó)民航加強(qiáng)立法的啟示民航湖南安全監(jiān)督管理辦公室胡臨春《民航管理》2008年第7期刊登了一篇名為《關(guān)于大部制改革后民航立法模式的思考》的文章。該文指出了我國(guó)民航立法工作存在的一些不足，認(rèn)為立法模式有“小組”、“等級(jí)”、“顧問(wèn)”、“對(duì)抗”四種，美國(guó)FAA采用了“顧問(wèn)”模式；“顧問(wèn)”模式是由某專(zhuān)門(mén)的立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng)、起草和組織工作，同時(shí)可以根據(jù)需要征求其他部門(mén)的建議，組織調(diào)研和聽(tīng)證等事項(xiàng)。該文作者建議我國(guó)民航采用此類(lèi)“顧問(wèn)”模式。筆者贊同該文提出的我國(guó)民航立法建設(shè)有待加強(qiáng)的主張。但我認(rèn)為該文作者誤解了美國(guó)FAA的立法模式。FAA立法過(guò)程實(shí)際

2、上相當(dāng)復(fù)雜，參與者很多。筆者曾與FAA法規(guī)部門(mén)以及規(guī)章立法管理部門(mén)等進(jìn)行了交流，聽(tīng)取了他們對(duì)規(guī)章立法過(guò)程的介紹，并查閱了FAA規(guī)章立法手冊(cè)和其他有關(guān)文件。特在此做一介紹，并從中探討FAA立法模式對(duì)我國(guó)民航加強(qiáng)立法工作有何啟示。一、FAA立法涉及的主要部門(mén)和角色行業(yè)立法是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，不太可能由單一的某個(gè)部門(mén)就能完成某部規(guī)章制定或修訂的全部過(guò)程。FAA立法過(guò)程中有大量部門(mén)與機(jī)構(gòu)參與，在立法過(guò)程中扮演不同角色，立法是項(xiàng)目管理和團(tuán)隊(duì)合作的結(jié)果。下面試對(duì)FAA規(guī)章立法有關(guān)部門(mén)做一介紹。（一）規(guī)章制定辦公室(theOfficeofRulemaking)，負(fù)責(zé)FA

3、A規(guī)章制定和規(guī)章信息的日常管理工作。它是規(guī)章制定過(guò)程中的項(xiàng)目管理人。這個(gè)部門(mén)大約有20人。這些人不是律師，也不是飛行標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)場(chǎng)、機(jī)務(wù)維修等民航專(zhuān)業(yè)人士，而是一些分析、管理人員。他們接受規(guī)章立、改、廢的意見(jiàn)，反映給各行業(yè)主管部門(mén)和管理層。當(dāng)行業(yè)主管部門(mén)提出規(guī)章制定、修訂的動(dòng)議之后，規(guī)章制定辦公室就開(kāi)始將其作為一項(xiàng)立法項(xiàng)目進(jìn)行管理，根據(jù)行業(yè)立法程序，制定立法具體日程，確定各個(gè)階段的負(fù)責(zé)部門(mén)和負(fù)責(zé)人，并督促各部門(mén)按照日程完成相應(yīng)工作。值得注意的是規(guī)章制定辦公室并不是FAA的法規(guī)部門(mén)，也不是法規(guī)部門(mén)的一部分，而是屬于飛行安全司（AviationSafety,類(lèi)似于我

4、國(guó)民航局的飛標(biāo)司）。（一）首席法律顧問(wèn)辦公室（theOfficeofChiefCounsel),對(duì)應(yīng)我國(guó)民航局的政策法規(guī)司，它為FAA的領(lǐng)導(dǎo)層和其他部門(mén)提供法律服務(wù)，包括：行政執(zhí)法、行業(yè)立法、訴訟、行政復(fù)議、勞資糾紛、環(huán)境法、政府采購(gòu)、行政仲裁、國(guó)際法律事務(wù)等等。因此，首席法律顧問(wèn)辦公室才是FAA的法規(guī)部門(mén)。首席法律顧問(wèn)辦公室包括FAA總部和11個(gè)地區(qū)法律顧問(wèn)辦公室，總?cè)藬?shù)300人左右，其中包括250多名律師，F(xiàn)AA的所有律師都在這個(gè)部門(mén)。《關(guān)于大部制改革后民航立法模式的思考》一文作者所述的“專(zhuān)門(mén)設(shè)立的負(fù)責(zé)規(guī)章立、改、廢的法律辦公室”可能指的是首席法律顧問(wèn)辦

5、公室。但是它并不是“專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)”規(guī)章立、改、廢，也不是唯一或主要負(fù)責(zé)，它只是規(guī)章制定過(guò)程中的一個(gè)重要參與者。在具體立法過(guò)程中，它委派一名律師參加到立法小組。該律師對(duì)立法文件的合法性和用語(yǔ)是否符合法律特點(diǎn)等進(jìn)行把關(guān)。另外，該辦公室還對(duì)規(guī)章提案以及規(guī)章定稿進(jìn)行法律角度的審核。（二）航空政策和計(jì)劃辦公室（theOfficeofAviationPolicyandPlans）。它為FAA立法項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)分析。比如：委派一名經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家參加到立法小組，這名專(zhuān)家為該立法項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。航空政策和計(jì)劃辦公室還對(duì)所有規(guī)章提案進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估。（三）專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)（theOfficeof

6、PrimaryResponsibility）。它是一個(gè)技術(shù)部門(mén)，立法項(xiàng)目所設(shè)內(nèi)容主要處在它所主管的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)。該部門(mén)準(zhǔn)備立法項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)部門(mén)負(fù)責(zé)人同意后，報(bào)請(qǐng)立法管理委員會(huì)同意，啟動(dòng)立法進(jìn)程。專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)將委派本部門(mén)人員擔(dān)任立法小組的組長(zhǎng)。（四）立法小組(theRulemakingTeam)，他們才是規(guī)章的起草和修訂人。小組成員由立法管理委員會(huì)確定，通常包括：1名技術(shù)專(zhuān)家，來(lái)自專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)；1名分析師或編輯人員，來(lái)自規(guī)章制定辦公室；1名經(jīng)濟(jì)分析人員，來(lái)自航空政策和計(jì)劃辦公室；1名律師，來(lái)自首席法律顧問(wèn)辦公室或地區(qū)法律顧問(wèn)辦公室；其他與該立法項(xiàng)目有關(guān)的部門(mén)委派的

7、專(zhuān)業(yè)人員。尤其是當(dāng)立法項(xiàng)目涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域時(shí)，他們?yōu)樵摿⒎?xiàng)目提供專(zhuān)業(yè)上的意見(jiàn)。立法小組負(fù)責(zé)起草法律文件和支持性文件，內(nèi)容包括：協(xié)助專(zhuān)業(yè)主管部門(mén)確定立法議題；認(rèn)定和評(píng)價(jià)立法議題和提供可選方案；解決議題或提交到管理層尋求解決。（一）立法管理委員會(huì)（theRulemakingManagementCounsel）。它是立法的決策機(jī)構(gòu)，由承擔(dān)立法職能的各部門(mén)的部門(mén)主管層次的高級(jí)管理人員組成。包括運(yùn)輸部總法律顧問(wèn)辦公室的代表，F(xiàn)AA首席法律顧問(wèn)助理及立法部門(mén)主管，以及航空政策和計(jì)劃辦公室的規(guī)章分析部門(mén)主管。立法管理委員會(huì)確保立法項(xiàng)目與FAA的核心工作與任務(wù)相一致。立法

8、過(guò)程中每個(gè)重要階段，比如立法動(dòng)議、成立立法小組、提出