公眾參與預(yù)算制度研究

《公眾參與預(yù)算制度研究》由會員上傳分享，免費在線閱讀，更多相關(guān)內(nèi)容在學(xué)術(shù)論文-天天文庫。

1、公眾參與預(yù)算制度研究關(guān)鍵詞:預(yù)算法；協(xié)商民主；公眾參與；公共財政內(nèi)容提要:公眾參與預(yù)算制度是公共預(yù)算與民主政治互動的立法回應(yīng)。我國現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有規(guī)定此項制度。本文從理論與制度層面分析了協(xié)商民主的現(xiàn)實意義、公眾參與預(yù)算的政治功能以及國外相關(guān)制度的推行。針對我國預(yù)算體制存在的參與障礙，作者分析了公眾參與的有利環(huán)境與條件，特別是地方政府制度創(chuàng)新與典型案例的思路突破，并建議《預(yù)算法》修改時確立民主預(yù)算理念，增加預(yù)算征詢、聽證、績效評價、教育等公眾參與制度。一、序論立法上指稱的預(yù)算或公共預(yù)算是一個多維度的社會現(xiàn)象[1]：在技術(shù)上，預(yù)算是量化國家未來投入

2、與產(chǎn)出的財務(wù)會計指標(biāo)；在內(nèi)容上，預(yù)算是國家未來行動的目標(biāo)與方向；在形式上，預(yù)算是立法機關(guān)審議通過的規(guī)范性文件。當(dāng)我們把這些維度同時納入社會運行情境時，預(yù)算便呈現(xiàn)出夾雜公共性、民主、決策、福利、廉政等語匯的復(fù)雜景象。預(yù)算是一個政治過程，這是公眾透過“神秘”的預(yù)算帷幕得出的經(jīng)驗判斷。的確，真實的預(yù)算過程都是政客、官僚與知識精英壟斷著話語權(quán)，公眾長期被隔離在決策“黑箱”之外。其結(jié)果是：公眾對理當(dāng)關(guān)注的公共事務(wù)缺乏熱情，政府權(quán)力因之失控，不斷增加的行政成本又轉(zhuǎn)向侵蝕公眾的財富與福利，使得預(yù)算的公共性難以實現(xiàn)。當(dāng)前，我國預(yù)算過程中公眾的主體缺失正遭遇兩方面

3、沖擊：一方面，隨著經(jīng)濟理性與法治精神的弘揚，公眾的主體意識開始覺醒，自發(fā)性公眾參與實踐逐漸增多；另一方面，隨著經(jīng)濟與政治體制改革的推進，“公眾參與”已經(jīng)寫入國家政策并且成為和諧社會的重要目標(biāo)。緣此，將公眾參與納入預(yù)算制度是一個良好時機。近年來，國內(nèi)的政治學(xué)、憲政學(xué)、公共行政學(xué)等學(xué)科開始關(guān)注公共預(yù)算并有大量著述，但其中涉及公眾參與預(yù)算的并不多見，即便是關(guān)于預(yù)算民主的研究，也主要夾雜在財政透明度、財政民主以及預(yù)算監(jiān)督改革等主題中。作者認為，我國當(dāng)前的預(yù)算改革及其立法需要強化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統(tǒng)“行政預(yù)算”體制的運行效率，也有助于促進民主

4、法治在“公共預(yù)算”中的落實。布坎南指出，包括稅收和財政支出在內(nèi)的大多數(shù)政治決策，應(yīng)當(dāng)普遍適用于政治生活中的所有階層和團體。[2]這種對預(yù)算決策的民主安排，是基于民本思想的制度想象，也是預(yù)算立法極力接近的目標(biāo)。基于此，本文依托現(xiàn)有五、結(jié)語我國《預(yù)算法》是社會主義市場經(jīng)濟體制創(chuàng)立伊始的產(chǎn)物，它框定了政府管理預(yù)算的組織構(gòu)架與權(quán)責(zé)配置，卻沒有預(yù)留隨時代變遷而張弛的空間，比如，在包括預(yù)算周期、編制基礎(chǔ)、預(yù)算草案修改、地方債券發(fā)行、績效評價以及公眾參與等制度運行上，經(jīng)常需要中央政策和地方性知識予以補充。目前，實施14年之久的《預(yù)算法》已經(jīng)進入彰顯公共財政與民

5、主預(yù)算理念的時期。為適應(yīng)形勢與政策發(fā)展要求，《預(yù)算法》的修訂不僅要考慮國家政策的民主導(dǎo)向，還要考慮社會治理中不斷出現(xiàn)的制度創(chuàng)新，這是一個政策選擇和政治權(quán)衡的過程。[27]具體而言，《預(yù)算法》可以從下述方面安排公眾參與預(yù)算制度：其一，在總則中確立公共預(yù)算、民主預(yù)算以及公眾參與預(yù)算的理念與內(nèi)容。確立公共預(yù)算旨在說明我國已經(jīng)進入倡導(dǎo)公共管理與公共服務(wù)的時代，立法需要體現(xiàn)時代特色和要求。民主預(yù)算是公共預(yù)算的核心，是“以人為本”理念的反映，它可以作為預(yù)算立法的一項基本原則，體現(xiàn)在預(yù)算過程的各環(huán)節(jié)。公眾參與是民主預(yù)算理念的運用，可以獨立為一項基本制度，以維持

6、預(yù)算立法與現(xiàn)行民主決策政策的統(tǒng)一。[28]其二，在預(yù)算決策、執(zhí)行與績效評估過程安排相應(yīng)的公眾參與制度，體現(xiàn)公眾參與的過程化，具體方案包括：(1)預(yù)算征詢制度。各級政府在編制預(yù)算方案時，事先對關(guān)系公眾利益的重大事項（如基礎(chǔ)設(shè)施投資、稅費調(diào)整）征求意見，尤其是關(guān)于預(yù)算支出項目的可行性和不可行性意見。預(yù)算征詢可以采取問卷、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、座談會等形式。(2)預(yù)算草案公開制度。除涉密信息外，預(yù)算草案在發(fā)放給人大代表審議時，也同時向公眾公開，即“雙公開”制度。草案公開可以讓公眾知曉并關(guān)注預(yù)算安排，為后續(xù)監(jiān)督提供依據(jù)。公眾對草案的反饋意見可以為預(yù)算修改提供參考。此

7、外，預(yù)算修正案、預(yù)算調(diào)整案、預(yù)備費動用案、預(yù)算執(zhí)行情況報告、決算案、預(yù)算審計報告、政府財務(wù)報告等文件，均應(yīng)當(dāng)通過正式程序向公眾公開，或者公眾能夠便捷查詢。(3)預(yù)算聽證制度。各級人大建立預(yù)算審議聽證會制度，邀請社會各利益集團代表以及專業(yè)人員（如財務(wù)人員、法律工作者）參與討論。聽證會可以是草案向社會公開后意見反饋的一種形式。(4)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。預(yù)算方案在執(zhí)行中細化成具體的政府行為和公共項目，公眾可以憑借不同身份參與預(yù)算的具體收支活動，預(yù)算執(zhí)行中的公眾監(jiān)督因此成為預(yù)算立法上最重要的公眾參與。不過，這種決策后參與的“糾錯”功能并不如決策時參與的“預(yù)

8、防”功能，監(jiān)督成本也比較高。(5)預(yù)算績效公眾評價制度。預(yù)算績效評價是對年度或者項目預(yù)算支出的執(zhí)行結(jié)果進行的綜合性考核，以衡量政府履責(zé)和