試論抽象行政行為的可訴

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1、試論抽象行政行為的可訴[試論抽象行政行為的可訴]我國(guó)的行政訴訟法自1990年10月1日實(shí)施以來(lái)，對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用，試論抽象行政行為的可訴。但在近12年實(shí)施過(guò)程中，該法也暴露出了許多問(wèn)題，其中之一就是狹義的抽象行政行為的可訴問(wèn)題。我國(guó)行政訴訟法第52條和第53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，并參照國(guó)務(wù)院各部委及地方政府制定的規(guī)章。從中看出，屬于行政立法范疇的行政法規(guī)、規(guī)章是法院審理行政案件的依據(jù)，法院對(duì)此無(wú)權(quán)審查。從而，使行政立法

2、行為被當(dāng)然地排除在訴訟范圍之外。因此，本文所稱的可訴的抽象行政行為僅指行政立法以外的、行政機(jī)關(guān)制定的其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，即狹義上的抽象行政行為。對(duì)于此類抽象行政行為是否具有可訴性，我國(guó)的立法與理論界有不同觀點(diǎn)。行政訴訟法第12條第2款規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為是行政立法行為，法院無(wú)權(quán)審理，對(duì)此也無(wú)可非議。但是，行政訴訟法第12條第2款將行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的決定、命令的抽象行政行為排除在行政

3、訴訟的受案范圍之外，這一規(guī)定在實(shí)踐上和理論上都引起了很多爭(zhēng)論。理論界目前有越來(lái)越多的人主張，應(yīng)對(duì)此條款加以修正，并進(jìn)而規(guī)定抽象行政行為可訴及可訴范圍。下面我就此問(wèn)題談一些粗淺認(rèn)識(shí)：一、抽象行政行為不可訴的弊端我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，不但與國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)不相吻合，而且在實(shí)際工作中也帶來(lái)了一系列弊端。第一，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權(quán)。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來(lái)具體行政行為的錯(cuò)誤，當(dāng)行政相對(duì)人不服具體行政行為起訴后，法院只能撤銷具體行政行為，而對(duì)抽象行政行為無(wú)權(quán)處理，這就意味

4、著該抽象行政行為還將繼續(xù)存在并有效，行政機(jī)關(guān)還可以據(jù)此作出同樣錯(cuò)誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應(yīng)付個(gè)案，不能消除錯(cuò)誤行政行為的根源，導(dǎo)致司法監(jiān)督只能治標(biāo)而不能治本。第二，不利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無(wú)法與之對(duì)抗。該抽象行政行為即使違法并通過(guò)具體行政行為給相對(duì)人造成了損害，法院也無(wú)權(quán)對(duì)其效力加以否定，由此助長(zhǎng)了行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的現(xiàn)象，相對(duì)人的權(quán)益無(wú)法從根本上得到保護(hù)。而且，為逃避法院的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)有可能采取以抽象行政行為代替具體行政行為的方式，侵害相對(duì)人

5、的利益，法院對(duì)此卻無(wú)能為力。如某較大的市作出禁止摩托車在市區(qū)通行的決定，就明顯損害了摩托車車主、摩托車制造商、經(jīng)營(yíng)商的利益，而法院卻不能受理此類案件。第三，不利于我國(guó)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。每一個(gè)專門(mén)的行政機(jī)關(guān)在作出一個(gè)抽象行政行為時(shí)，往往只注意到本部門(mén)的職能所適用的法律，而忽視其他方面的法律，從而出現(xiàn)各個(gè)部門(mén)作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政法制的不協(xié)調(diào)，也影響到我國(guó)法律體系整體上的統(tǒng)一性。第四，不利于行政機(jī)關(guān)提高行政效率。抽象行政行為未經(jīng)過(guò)司法審查程序，缺乏法律作后盾，當(dāng)相對(duì)人拒不執(zhí)行或消極對(duì)抗時(shí)，不能對(duì)其

6、采取強(qiáng)制措施，從而影響抽象行政行為的法律效力以及行政機(jī)關(guān)的工作效率，也勢(shì)必將降低行政機(jī)關(guān)的威信。行政活動(dòng)效率的提高應(yīng)建立在法治的基礎(chǔ)之上，如果抽象行政行為偏離了這一方向，則根本無(wú)所謂效率可言。人民法院的司法監(jiān)督將使得合法的行政行為得以貫徹實(shí)施，使不法的抽象行政行為得以盡快變更或撤銷，實(shí)質(zhì)上有利于行政行為效率的提高?！　橄鲜霰锥耍覈?guó)的行政訴訟立法有必要考慮將部分抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中。從我國(guó)目前的行政訴訟發(fā)展現(xiàn)狀看，這種做法不僅是必要的，也是可行的?！　《?、國(guó)外行政立法對(duì)我國(guó)的影響立法必須從本國(guó)的國(guó)

7、情出發(fā)，但也不能排除吸收和借鑒外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去我們制定一些法律只是試圖給行政手段加上法律的外衣，真正起作用的還是行政手段。中國(guó)加入WTO后許多法律需修改和完善，行政訴訟是其中之一。要建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政法律體系、行政管理體系，非大膽吸收和借鑒國(guó)外行政立法的成功經(jīng)驗(yàn)不可?！　膰?guó)外的立法和司法實(shí)踐來(lái)看，在行政訴訟制度比較完善的一些西方國(guó)家，通常只把行政立法行為排除在行政訴訟的受案范圍之外，而對(duì)于抽象行政行為，從“有權(quán)利就有救濟(jì)”的行政法原則出發(fā)，大多數(shù)國(guó)家將其納入訴訟范圍之中。在英國(guó)，無(wú)論行政機(jī)關(guān)的具體行為還是抽象行

8、為，只要超越法定權(quán)限，法院都可以行使審查權(quán)。唯一的界限就是不能否定議會(huì)法，只能通過(guò)解釋議會(huì)法去控制行政權(quán)。在法國(guó)，法院是對(duì)行政機(jī)關(guān)全部活動(dòng)的合法性進(jìn)行審查，而不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的審查。法國(guó)的地方行政庭就可審理職業(yè)立法的訴訟，可以撒銷地方政府所制定的行政條例，法學(xué)論文《試論抽象行政行為的可訴》(..)。法國(guó)的