新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化模式優(yōu)化路徑研究

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新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化模式優(yōu)化路徑研究內(nèi)容摘要：當前以強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、生態(tài)和諧為特征的新型城鎮(zhèn)化推進勢不可擋。新型城鎮(zhèn)化的推進模式呈現(xiàn)出多維化特點。就就地城鎮(zhèn)化推進來說，遭遇了方式粗放、動力不足、要素資源瓶頸、保障措施滯后、管理體制不匹配等諸多問題，期望通過統(tǒng)一認識、科學規(guī)劃、創(chuàng)新制度等舉措，進一步完善就地城鎮(zhèn)化建設(shè)。關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化就地城鎮(zhèn)化路徑新型城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化的界定新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。它以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題，以生態(tài)文明為理念，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化幾輪驅(qū)動中，注重化解二元結(jié)構(gòu)矛盾，通過完善城鎮(zhèn)功能，著力推進與城鎮(zhèn)化相關(guān)的經(jīng)濟社會各項制度改革，逐步實現(xiàn)公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)農(nóng)民在居住和生活方式上由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化推進模式應(yīng)該是多維的。西北部地區(qū)，地廣人稀，經(jīng)濟比較薄弱，城鎮(zhèn)化先期基礎(chǔ)投入相對較大，因此短期內(nèi)還是采用鼓勵農(nóng)民走出去模式（異地城鎮(zhèn)化）為宜。 東部地區(qū)，產(chǎn)業(yè)聚集，人口密集，資源稀缺，建議通過中小城市（鎮(zhèn)）群，采用就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。所謂就地城鎮(zhèn)化，也叫家門口的城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是農(nóng)民在原住地一定空間半徑內(nèi)，依托中心村和小城鎮(zhèn)，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。近年來，農(nóng)村以其宜人的規(guī)模、較好的環(huán)境質(zhì)量，輕松的氛圍和適當?shù)纳罟?jié)奏等比較優(yōu)勢不僅留住了想進城的農(nóng)民，而且也吸引了部分城市居民開始下鄉(xiāng)定居。如果不設(shè)門檻讓農(nóng)民自由進城，不僅會加劇城市的隱性失業(yè)，而且會使眾多“城市病”日益凸現(xiàn)。未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路上，伴隨國家越來越多的賦予一些非主流小鎮(zhèn)國際標準的城市功能，城市預(yù)期收益將大大減少，就地城鎮(zhèn)化將以其獨特優(yōu)勢和魅力成為非農(nóng)就業(yè)化和市民化的可行的城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化的問題就地城鎮(zhèn)化推進的速度緩慢，農(nóng)民依舊在編織大城市夢。一方面在廣大農(nóng)村千百年來積淀的“跳出農(nóng)門”的觀念在農(nóng)民思想深處根深蒂他們千方百計實現(xiàn)主動積極遷移；另一方由于部分專家、學者，包括少數(shù)政府人員，熱衷于大中城市建設(shè)，忽視或不屑小城鎮(zhèn)建設(shè)，因此，在許 多政策措施的導(dǎo)向上，依然鼓勵農(nóng)民進城，嚴重制約了就地城鎮(zhèn)化推進的速度。就地城鎮(zhèn)化推進的方式過于粗放，城鎮(zhèn)化質(zhì)量大打折扣。一些地方提到城鎮(zhèn)化，就急功近利，靠行政區(qū)劃調(diào)整，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣變市，盲目擴大城市市區(qū)的管轄面積，讓失地農(nóng)民上樓成為居民。中國土地的公有制性質(zhì)，決定了低成本征用農(nóng)民的土地、短期內(nèi)迅速完成土地城鎮(zhèn)化顯得十分容易。這種帶有強烈行政色彩的粗放式城鎮(zhèn)化模式并沒有貫徹以人為本的宗旨，沒有考慮農(nóng)民農(nóng)村在城鎮(zhèn)化過程中如何真正富起來，更沒有考慮城鄉(xiāng)如何一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。就地城鎮(zhèn)化推進的動力不足，缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)零工業(yè)區(qū)；有的工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，普遍處于工業(yè)化初期及向中期過渡階段，經(jīng)濟效益也很差，企業(yè)現(xiàn)有勞動力的職業(yè)不穩(wěn)定性強、潛在的流動機率高，對農(nóng)村剩余勞動力缺乏強有力的吸引；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”，分散布局，難以形成聚集效應(yīng)。這種缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、一味追趕城鎮(zhèn)化推進速度的模式，雖然短期來看確實消除農(nóng)民、農(nóng)村，但是發(fā)展后勁卻令人擔憂。就地城鎮(zhèn)化推進遭遇要素資源瓶頸。廣大的農(nóng)村地區(qū)，人力資源數(shù)量是巨大的，但是受工資待遇、生活環(huán)境、工作條件等比較優(yōu)勢的影響，人才外流現(xiàn)象十分嚴重，人才引進難度也較大。靠剩下的老弱病殘人員結(jié)構(gòu)推進城鎮(zhèn)化難度可 想而知。同時，由于鄉(xiāng)村兩級取消了“三提五統(tǒng)”，造成村集體財力普遍匱乏，僅靠每年上級撥付的日常經(jīng)費度日，有的還能靠有限的土地承包租賃，拆遷安置管理費等。再看硬件設(shè)施狀況。受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體比較落后。有的只注重道路、房屋、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視對醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公共交通等公共設(shè)施的投入，難以形成較為完善的商業(yè)、科技、教育等社會化服務(wù)體系，公共事業(yè)的城鄉(xiāng)二元制度痕跡很重。就地城鎮(zhèn)化推進保障措施滯后，農(nóng)民與土地若即若離。首先，農(nóng)民的土地權(quán)利形同虛設(shè)。土地雖然是農(nóng)民的命根子。但是由于中國農(nóng)村土地集體所有的特殊性質(zhì)，基層政府卻在直接經(jīng)營土地，并通過征用補償標準的訂立、土地出讓給誰、價格多少、利益如何分配等，把土地作為最大的財政收入來源，農(nóng)民在被動土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中幾乎沒有話語權(quán)，土地溢出價值也幾乎都給了地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)公司。其次，戶籍制度是樊籬。戶籍制度的基本功能是證明公民身份、提供人口資料以及方便社會治安。但是從實踐來看，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移、城市人口到農(nóng)村去雙向都受到限制。而且戶籍制度上捆綁著上學、買房、就業(yè)、社保等過多的其他職能。第三，社會保障得不到保證。社會保障本是國家賦予每個勞動者的一種權(quán)利。那些長期在城市從事生產(chǎn)勞動，為城市發(fā)展做出了不可忽視貢獻的非農(nóng)非工流動人員，理應(yīng)與其他的勞 動者一樣完全享有平等的社會保障權(quán)利。但實際操作中，這一部分人養(yǎng)老問題卻被排除在社會保障網(wǎng)之外，靠其擁有的小塊土地，歸其戶口所在地負責，造成他們既不能完全從農(nóng)村和農(nóng)業(yè)中退出也不能完全融入城市，離土不離鄉(xiāng)這顯然是有失公平的。就地城鎮(zhèn)化的管理體制不匹配，鎮(zhèn)政府“權(quán)小能弱責大”。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。然而在管理模式上卻一直沿襲著服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會管理的模式。鎮(zhèn)政府名義上是一級政府，但在實踐中作為基層政府應(yīng)該具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)等管理職能卻嚴重缺位，造成鎮(zhèn)獨立管理事務(wù)能力有限，行政管理能力嚴重不足，無法提供充足的服務(wù)。對于許多事和物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理欲管不能、欲罷不忍，拳頭打在棉花里。此外，隨著大量外來人口的常住，管理對象不斷增長，原有鎮(zhèn)政府機構(gòu)編制嚴重缺乏，行政管理人員難以完成當前的管理目標，一些地方只好聘用雇員來緩解人力不足。與此同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制框架下，絕大部分財政收入必須上交到縣級政府，而縣級政府則根據(jù)鎮(zhèn)級政府的人頭費下?lián)茇斦С鰯?shù)額。這樣就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身可支配能力收入偏低，城鎮(zhèn)化推進沒有積極性的局面。新型城鎮(zhèn)化背景下就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略優(yōu)化路徑（一）統(tǒng)一思想認識，堅定推進就地城鎮(zhèn)化的信心和決 各級領(lǐng)導(dǎo)干部要進一步統(tǒng)一認識，切實把工作重點轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)建設(shè)上。盡快成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并將推進農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”列入地方黨委、政府的重要議事日程，落實責任分解，建立督查考核機制。同時，利用廣電、報刊等廣泛宣傳新型城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意義，在廣大農(nóng)村營造氛E傳遞城鎮(zhèn)建設(shè)的正能量。（二）科學合理規(guī)劃，打造城鄉(xiāng)一體化布局城鎮(zhèn)是一座“微型城市”，也要用“經(jīng)營”的理念去打造。在摸清本地城鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，一定要以發(fā)展的眼光、超前的意識、高起點高水平編制不同時期的發(fā)展規(guī)劃。因為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中制度等軟件可以修補，而城市建設(shè)等硬件卻無法推倒重來。（三）實施產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)戰(zhàn)略，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化要聚集人氣不唱空城計，關(guān)鍵必須落實項目為王理念，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以工業(yè)化為先導(dǎo)，才能讓企業(yè)安營扎寨，讓流動人口駐足落戶，讓城鎮(zhèn)像城市。沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，人口集聚可以說只是紙上談兵。為此，必須嚴格控制大中城市工業(yè)用地指標，倒逼制造企業(yè)向小城鎮(zhèn)作梯度轉(zhuǎn)移，從而將大城市逐步打造成政治、文化、科研開發(fā)、金融、商業(yè)中心，那些游離于城市邊緣的務(wù)工人員受城市變遷的影響也會逐步返鄉(xiāng)就業(yè)。隨著投資者開辦工廠吸引人口向城鎮(zhèn)集中，形成工業(yè)和商業(yè)；居民建房買房租房形成居民區(qū)，解決人口 城鎮(zhèn)化問題指日可待。當然也要注意項目的選擇性，遵循群眾利益至上的原則，盡可能避免群眾上訪事件的發(fā)生。（四）整合要素配置，切實推進各項民生幸福工程1.創(chuàng)新土地制度，確保農(nóng)民土地權(quán)利。要深入推進農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，實行土地資本化和土地交易市場化，變土地不動產(chǎn)為動產(chǎn)，變虛擬資本為實際資本，允許農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城。同時，加強對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和指導(dǎo)，實行陽光操作，不斷提高失地農(nóng)民的政策補償水平，將土地增值的收益真正從政府手中轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。2.探索新的戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民遷徙的雙向自由。人的城鎮(zhèn)化絕對不是簡單地改戶口，而是實現(xiàn)從戶口身份到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的實質(zhì)轉(zhuǎn)變。要有序放開落戶限制，分層次設(shè)不同門檻讓該進的進該出的出。同時逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶口的各種福利，這樣城市化才能均衡發(fā)展。與此同時，還要研究探索城市居民到農(nóng)村落戶的情況，一并考慮小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題。3.改善基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化?；A(chǔ)設(shè)施是一個城鎮(zhèn)先導(dǎo)性、保障性的基礎(chǔ)工程。改善基礎(chǔ)設(shè)施的重點和難點在于資金的籌措。要積極探索市場機制，拓寬投融資渠道，鼓勵民間組織社會力量和閑散資金共同參與基本公共服務(wù)。為避免重復(fù)建設(shè)，將有限的資金用在刀刃上，一些 優(yōu)質(zhì)資源可以通過聯(lián)合辦學、連鎖布點、集團化管理、組團結(jié)對等方式實行向小城鎮(zhèn)延伸，從而有機整合文化、教育、醫(yī)療等資源。1.健全社保體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)的攀升。要在土地之外給予農(nóng)民最基本的生活保障，建立和完善農(nóng)村基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)村特困人群醫(yī)療救助、農(nóng)村最低生活保障為基本框架的多層次的農(nóng)村社會保障體系。創(chuàng)造性地拓展社?；I資渠道，結(jié)合當?shù)貙嶋H，謹慎運用“以土地換保障”、“以農(nóng)村住宅換城鎮(zhèn)安置房、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”模式。同時應(yīng)進一步加強農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，以便為那些因知識結(jié)構(gòu)單一處于明顯就業(yè)劣勢的農(nóng)民提供長期保障。（五）改革行政管理體制，實施社會管理創(chuàng)新工程1.實施“擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革。針對蘇南一些人口迗20萬人、財政收入迗10億元、已經(jīng)初步具備發(fā)展中小城市條件的經(jīng)濟強鎮(zhèn)，要借鑒溫州做法試點建設(shè)鎮(zhèn)級市。賦予中心城鎮(zhèn)政府基本的財權(quán)和事權(quán)等10項權(quán)限，增強中心鎮(zhèn)政府的權(quán)能，改變“人大衣小”、城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)化管理的局面。2.探索中心鎮(zhèn)管理體制。大量流動人口的涌入改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社區(qū)以血緣和地緣為基礎(chǔ)的人際關(guān)系，出現(xiàn)了以職業(yè)為紐帶、同時又保留了鄉(xiāng)土社會某些生活秩序和原則的人際關(guān)系。因此必須吸納和借鑒城市社區(qū)流動人口管理的經(jīng)驗教 訓(xùn)，摸索出一套適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點的新型流動人口服務(wù)管理體制。1.加大政務(wù)服務(wù)平臺創(chuàng)新力度。要圍繞服務(wù)型政府建設(shè)目標，逐步探索整合鎮(zhèn)行政服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心、政府采購中心、工程建設(shè)管理中心等，進一步精簡行政審批事項，優(yōu)化審批程序，實行政務(wù)公開，把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置，同時鼓勵社會監(jiān)督，使政府行為更透明，辦事效率更高。參考文獻：1.倪方鈺，段進軍.基于區(qū)域視角下對江蘇城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新的思考[J].南通大學學報（社會科學版），2012.92.曾億武，丘銀.我國農(nóng)民工市民化成本研究綜述[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2012.33.屈志勇，宋元梁，屈泊靜.農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展中的就地城鎮(zhèn)化問題探索[J].農(nóng)村財政與財務(wù)，2012.124.祁新華，朱寧，周燕萍.鄉(xiāng)村勞動力遷移的“雙拉力”模型及其就地城鎮(zhèn)化效應(yīng)一基于中國東南沿海三個地區(qū)的實證研究[J].地理科學，2012.15.趙德鑄.中國社會保障的社會排斥問題分析一以新生代農(nóng)民工社會保障為例[J].濟南大學學報，2012.76.潘海生，曹小鋒.“就地城鎮(zhèn)化”：一條新型的城鎮(zhèn)化道路一關(guān)于浙江省小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查與思考[J].政策 望，2010.96.姜愛林.中國城鎮(zhèn)化理論研究述評[J].哈爾濱市委黨校學報，2002.97.陳廣桂.經(jīng)濟學視角下的中國農(nóng)民城鎮(zhèn)遷移[M].江蘇大學出版社，2010