反壟斷法中公共利益及其實(shí)現(xiàn)

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1、-反壟斷法中的公共利益及其實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵詞:反壟斷法公共利益消費(fèi)者福利民主協(xié)商程序保障內(nèi)容提要:追求和維護(hù)公共利益是現(xiàn)代反壟斷法的基本價(jià)值追求，對公共利益的考量總是被允許超越市場，作為一個(gè)合法的反競爭事由存在。反壟斷法欲使保護(hù)和增進(jìn)消費(fèi)者福利為中心價(jià)值的公共利益能夠得到正確的實(shí)現(xiàn)，仍有賴于在立法上將公共利益類型化。在法律實(shí)施過程中，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該關(guān)注公共利益認(rèn)定主體的平等參與權(quán)及認(rèn)定的協(xié)商性方法，而司法審查與公益訴訟同樣是保護(hù)公共利益實(shí)現(xiàn)的重要制度因素。???一、問題的提出?????.---追求和維護(hù)公共利益是現(xiàn)代反

2、壟斷法的基本價(jià)值訴求，對“公共利益”的考量總是被允許超越市場，作為一個(gè)合法的反競爭事由存在。[1]在反壟斷法的語境中，公共利益在反壟斷法中承載著確定反競爭行為是否適用反壟斷法、適用反壟斷法的反競爭行為是否可以豁免、不能豁免的反競爭行為的合理性及應(yīng)受懲罰性等重大功能。這就意味著，在反壟斷法的實(shí)施中，多重因素決定了反壟斷法對公共利益的確定性需求。這些需求主要來自：（1）為避免公共利益淪為“多數(shù)人的暴政”，立法必須明確公共利益的范疇。（2）盡管現(xiàn)代國家既擔(dān)當(dāng)起了保護(hù)競爭秩序的職責(zé)，也獨(dú)占了對壟斷行為的處罰權(quán)，但是隨

3、著國家擁有愈來愈大的處罰權(quán)，為了避免國家處罰權(quán)濫用以及立法中關(guān)于公共利益規(guī)定的具體制度成為權(quán)力尋租的根據(jù)，有必要明確個(gè)案中公共利益認(rèn)定的基本內(nèi)容及程序[2]，對這些權(quán)力予以適當(dāng)控制。這就要求國家干預(yù)權(quán)的行使主體在干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)，必須獲得法律事先的明確授權(quán)，合理設(shè)定權(quán)力行使的范圍和正當(dāng)使用的方式。（3）由于經(jīng)濟(jì)是復(fù)雜的，無論從現(xiàn)實(shí)還是從發(fā)展的眼光看，競爭政策與公共利益或者整體經(jīng)濟(jì)利益都存在沖突的可能性，為增強(qiáng)制度的透明度、穩(wěn)定各方預(yù)期也必須明確定認(rèn)定公共利益的方法。[3]這也包括公共利益認(rèn)定機(jī)構(gòu)處理案件時(shí)需遵循

4、的案件調(diào)查、行政審理和裁決程序。然而，基于對世界主要國家競爭法的文本分析，消費(fèi)者團(tuán)結(jié)和信任社(CUTs)認(rèn)為大多數(shù)國家（如美國、英國和南非等國家）在其反壟斷法中都有明確的關(guān)于保護(hù)公共利益的規(guī)定，但是都沒有關(guān)于“公共利益”的定義，甚至沒有明確規(guī)定公共利益考量因素的范圍。[4]實(shí)踐中關(guān)于公共利益的認(rèn)定無章可循的事實(shí)則直接導(dǎo)致了在反壟斷實(shí)踐中普遍存在“公共利益”豁免濫用的現(xiàn)象。如1930年代，美國羅斯福政府為應(yīng)對危機(jī)頒布《國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》，以公共利益之名，使過去認(rèn)為非法的價(jià)格協(xié)議和產(chǎn)量限制協(xié)議合法化。再如在Siri

5、us衛(wèi)星廣播公司和XM衛(wèi)星廣播控股公司并購案件中，美國聯(lián)邦通信委員（FCC）錯(cuò)誤地估計(jì)了二者合并對競爭的影響，以公共利益為名批準(zhǔn)了兩大巨頭的合并。事實(shí)證明，無論是30年代美國政府的錯(cuò)誤，還是21世紀(jì)的美國衛(wèi)星廣播巨頭Sirius.---XM衛(wèi)星廣播公司(SIRI)的出現(xiàn)最終都是由消費(fèi)者為此類“錯(cuò)誤”買單。“在‘公共利益’的庇護(hù)下，壟斷協(xié)議及經(jīng)營者集中很可能被豁免，消費(fèi)者福利將被貶損?！盵5]可見，盡管“公共利益催生了反壟斷法”，[6]但是在反壟斷法的實(shí)施中，公共利益在個(gè)案中的認(rèn)定卻并非易事，并且如果沒有透明的

6、、持續(xù)的公共利益認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和方法，那么公共利益的認(rèn)定必將異化為利益集團(tuán)“羅生門”；如果沒有公正的、可操作的程序保障機(jī)制，那么個(gè)案中公共利益的認(rèn)定很可能成為專制腐化的病灶、恣意的藏垢之所。?????在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，由于國有企業(yè)性質(zhì)的特殊性及長期以來形成的利益影響，如果不能夠很好的界定公共利益，那么當(dāng)國有企業(yè)的利益與公平競爭發(fā)生沖突之時(shí)，反壟斷法將極有可能成為政府借保護(hù)競爭之名行破壞競爭之實(shí)的工具，國有企業(yè)將成為立法模糊的最大受益者。[7]如最重要的鹽業(yè)專營的理由在于：為了消費(fèi)者的身體健康，必須讓他們食用加碘

7、鹽，而為了保證消費(fèi)者食用加碘鹽食鹽必須實(shí)行“壟斷經(jīng)營”。時(shí)至今日，我國碘缺乏的現(xiàn)象大為改觀，但有些高水碘地區(qū)還在被供應(yīng)碘鹽，食用加碘鹽導(dǎo)致了這些地區(qū)甲狀腺疾病增多。鹽業(yè)專營究竟是為了保護(hù)公共利益，還是為了維持壟斷帶來的高利潤值得深思。由此觀之，在中國，合理地界定反壟斷法中的公共利益并為其提供實(shí)體上、程序上的保護(hù)，是我國反壟斷法實(shí)施過程中一個(gè)舉足輕重的問題，但我國相關(guān)競爭立法中淺嘗輒止的規(guī)定根本滿足不了實(shí)現(xiàn)立法宗旨的需要，對公共利益實(shí)現(xiàn)相關(guān)問題的研究亟待深入。二、反壟斷法立法中的公共利益界定（一）反壟斷立法中公

8、共利益定義的困境?????.---從比較法的角度來看，少有法律對公共利益作明確定義，在反壟斷法中亦是如此。在反壟斷法中定義公共利益之難的原因，可歸納為三點(diǎn)：第一，從法律外在視角來考察：“公共”的不確定性和“利益”的不確定性醞釀了公共利益天生的不確定性?！肮病钡牟淮_定性強(qiáng)調(diào)公共利益的受益主體是不確定，“利益”的不確定性來自利益內(nèi)容的不確定性、利益的多面性，這種不確定性的根本問題在于公共利益的抽象性。