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1、.從善政走向善治:政府何為發(fā)布時(shí)間:2012年06月11日10:59來(lái)源:《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年02期作者:石國(guó)亮劉晶我要評(píng)論字號(hào):【大中小】【打印】 不管是從應(yīng)然層面還是從實(shí)然層面而言,從善政走向善治可以說(shuō)是各國(guó)社會(huì)治理的未來(lái)趨勢(shì)。根據(jù)一些學(xué)者的看法,善治實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)和公民的回歸過(guò)程。并且,治理與善治理論主張“多中心”,強(qiáng)調(diào)“從管理到治理”、“從善政向善治”的轉(zhuǎn)向具有非常強(qiáng)烈的“去國(guó)家化”或“國(guó)家回退”色彩,要求國(guó)家將更多的事務(wù)交給新市民社會(huì)或者與其進(jìn)行合作共治,而最極端的口號(hào)要屬“
2、沒(méi)有政府的治理”了。那么,這些主張是否意味著國(guó)家或政府在實(shí)現(xiàn)善治過(guò)程中就無(wú)所作為了呢?答案當(dāng)然是否定的?! ∩浦螐?qiáng)調(diào)國(guó)家或政府還權(quán)于民,但并非表示政府就不用保留必要的權(quán)力和權(quán)威。善治雖然強(qiáng)調(diào)縮減國(guó)家職能范圍,但“它們一方面削弱國(guó)家力量的強(qiáng)度,另一方面又產(chǎn)生對(duì)另一類(lèi)國(guó)家力量的需要,而這些國(guó)家力量過(guò)去不是很弱就是并不存在”[1]。也就是說(shuō),治理與善治的提出并未降低國(guó)家或政府的作用,而是主張對(duì)國(guó)家進(jìn)行重新設(shè)計(jì)與建構(gòu),使政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)。尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言,實(shí)現(xiàn)治理的過(guò)程更加離不開(kāi)國(guó)家或政府的作用?!?/p>
3、 在治理與善治這個(gè)綜合系統(tǒng)中,政府應(yīng)該扮演什么角色呢?庫(kù)伊曼和范·弗利埃特做了如下的概括:構(gòu)建、解構(gòu)與協(xié)調(diào)、施加影響和規(guī)定取向以及整合與管理。[2]登哈特夫婦的回答更詳細(xì)些,他們指出,“第一,政府將在確立各種網(wǎng)絡(luò)運(yùn)作的法律規(guī)則和政治規(guī)則方面繼續(xù)扮演一種綜合角色……第二,政府很可能會(huì)幫助解決各種網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部,特別是那些網(wǎng)絡(luò)之間的資源分配和依賴(lài)問(wèn)題?!谌畱?yīng)該對(duì)網(wǎng)絡(luò)之間的相互作用進(jìn)行監(jiān)控以確保民主和社會(huì)公民的原則在具體的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部以及不同網(wǎng)絡(luò)之間得以維護(hù)”[3]??梢?jiàn),政府至少可以在三方面扮演關(guān)鍵角色,即與
4、法律標(biāo)準(zhǔn)或政治標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的角色,與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)考慮相關(guān)的角色以及與民主社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的角色。綜合國(guó)內(nèi)外研究成果,我們可以發(fā)現(xiàn),在一國(guó)從善政邁向善治的過(guò)程中,政府至少應(yīng)該并且能夠扮演三個(gè)角色,即“同輩中的長(zhǎng)者”、“培育者”以及“改革者”?! ∫弧 ≡谟缮普~向善治的過(guò)程中,政府要能真正有所作為,首先就需要對(duì)其自身在治理網(wǎng)絡(luò)中的角色進(jìn)行重新定位,也就是權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑以及現(xiàn)代國(guó)家的重新設(shè)計(jì)與建構(gòu)。在許多學(xué)者看來(lái),政府在治理網(wǎng)絡(luò)之中的正確定位應(yīng)該是“同輩中的長(zhǎng)者”。正如杰索普所言,國(guó)家不再是最高權(quán)威,而是變成了多元治理主體
5、網(wǎng)絡(luò)中的成員之一,并且隨著網(wǎng)絡(luò)合作伙伴以及其他經(jīng)濟(jì)政治治理模式的擴(kuò)大,政府機(jī)構(gòu)最好也不過(guò)是“同輩中的長(zhǎng)者”。[4]政府的這個(gè)新角色定位,至少包含兩層意思:第一層含義在于政府需要放下身段,把自身與其他治理主體的關(guān)系定義為“同輩”關(guān)系,與其他主體開(kāi)展合作共治;另一層含義在于政府在放下身段的同時(shí),也不能全然“甩包袱”,承擔(dān)起“長(zhǎng)者”的角色,并在治理網(wǎng)絡(luò)中挑起“大梁”。... 對(duì)于政府而言,尤其是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家的政府來(lái)說(shuō),要實(shí)現(xiàn)從原來(lái)那種“家長(zhǎng)”或“管家”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴叀苯巧瑢?huì)顯得異常艱難,既有其自身的因
6、素,也與諸多外部因素有關(guān)。隨著20世紀(jì)資本主義國(guó)家凱恩斯主義的強(qiáng)勢(shì)崛起,“大政府”對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)獲得了廣泛共識(shí)。尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后福利國(guó)家政策的興起,各國(guó)政府都經(jīng)歷了一個(gè)迅速“增肥”的過(guò)程,公共開(kāi)支日益龐大。彼得斯就曾指出,如果按照公共收入或公共開(kāi)支在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比例來(lái)衡量的話(huà),即使在在美國(guó)或英國(guó)這樣的國(guó)家,在其由保守黨執(zhí)政的十幾年間,政府規(guī)模也很少或者沒(méi)有縮小。[5]在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中,隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和服務(wù)需求的多元化,大量公共需求都被推給政府去解決,教育、醫(yī)院、公路、警察等一系
7、列公共服務(wù)支出占了政府支出的大部分,這種現(xiàn)象被彼得斯概括為發(fā)達(dá)國(guó)家政治過(guò)程的“普樂(lè)現(xiàn)象”。[6]另一方面,也不能排除政府自身的“攬權(quán)”動(dòng)機(jī),出現(xiàn)尼斯坎南所言的謀求部門(mén)“預(yù)算最大化”的沖動(dòng)?! ?duì)于那些后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家來(lái)說(shuō),政府被賦予了或者說(shuō)其自覺(jué)承擔(dān)了推進(jìn)本國(guó)快速現(xiàn)代化進(jìn)程的重?fù)?dān),扮演了本國(guó)資源的整合者和發(fā)展戰(zhàn)略的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)者。因而,與先發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家相比,這些國(guó)家更多地體現(xiàn)為一種“國(guó)家主導(dǎo)型”發(fā)展戰(zhàn)略,政府在社會(huì)事務(wù)的治理當(dāng)中當(dāng)仁不讓的成為了“長(zhǎng)輩”乃至唯一的主體,掌舵與劃槳一肩挑?! ±碚摵蛯?shí)踐都表明,隨著
8、社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展,單純依靠政府或者政府與市場(chǎng)的簡(jiǎn)單組合,已無(wú)法解決好日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù),治理與善治理論和實(shí)踐的興起正是建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的。它要求政府放下高高在上的身段,承認(rèn)治理主體的多元格局,公共部門(mén)、私人部門(mén)以及第三部門(mén)三者都是治理網(wǎng)絡(luò)中的成員,政府僅僅是其中的一元,與其他主體是同輩的關(guān)系,是公共治理的“好伙伴”,并且相互之間存在著“權(quán)力依賴(lài)”[7]。這就要求政府在進(jìn)行社會(huì)事務(wù)治理之時(shí),應(yīng)該權(quán)衡何種治理主體需要納入到治理網(wǎng)絡(luò)