高速公路免費(fèi)通行政策的回望反思

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1、.高速公路免費(fèi)通行政策的回望與反思秦前紅高速公路是我國(guó)交通運(yùn)輸體系中的重要組成部分，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中占據(jù)著極為重要的地位。長(zhǎng)期以來(lái)，交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施的薄弱是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，對(duì)此民間也有“要想富先修路”的基本認(rèn)識(shí)。1988年，我國(guó)建成了第一條高速公路（長(zhǎng)約20公里）——滬嘉高速，而截止到2012年底，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，我國(guó)高速公路的通車總里程已達(dá)9.56萬(wàn)公里，居世界第一位。我國(guó)的高速公路建設(shè)主要是從1998年以后開始迅速發(fā)展，其后每年全國(guó)新增高速公路里程都在3000公里以上，在短短十幾年間，基本形成了

2、貫通全國(guó)的高速公路網(wǎng)。?從上圖可以看出，我國(guó)高速公路的發(fā)展速度是驚人的，這一方面是我國(guó)改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速發(fā)展的反映，另一方面也與高速公路的發(fā)展模式密切相關(guān)。高速公路是一個(gè)資本密集型的產(chǎn)業(yè)，需要巨額的投資，這些巨額投資的來(lái)源主要是銀行，而銀行之所以愿意投資于高速公路，與高速公路的低風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定收益又有密切的關(guān)系；刺激高速公路快速發(fā)展的另一個(gè)動(dòng)因是地方政府的“政績(jī)考核”，高速公路作為投資巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于地方的GDP有著強(qiáng)勁的拉動(dòng)作用。既有資本保障，又有政策的扶持和激勵(lì)，高速公路實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，并且在短期內(nèi)看不到放緩的

3、趨勢(shì)。高速公路在其基本形成全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)以后，面臨的是中央、地方、行業(yè)、企業(yè)和民眾之間的利益博弈。而本文所要探討的高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)通行的政策就是在這一大背景下展開的。一、高速公路免費(fèi)通行政策出臺(tái)的背景2012年7月下旬，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意了由交通運(yùn)輸部等五部門制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），該方案規(guī)定了對(duì)小型客車（7座以下）在國(guó)家法定的重大節(jié)假日（春節(jié)、清明節(jié)、勞動(dòng)節(jié)和國(guó)慶節(jié)）免收通行費(fèi)。2012年8月上旬，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)有關(guān)工作的通知》（以下

4、簡(jiǎn)稱交通運(yùn)輸部《通知》），要求地方政府的交通運(yùn)輸管理部門貫徹實(shí)施免費(fèi)通行政策。2012年9月30日，該政策在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施。???????在該項(xiàng)政策出臺(tái)以前，對(duì)于哪些車輛可以在高速公路上免費(fèi)通行，行政法規(guī)有著明確的規(guī)定。按照2004年制定的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第7條的規(guī)定，軍隊(duì)車輛、武警部隊(duì)車輛，公安機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)收費(fèi)公路上處理交通事故、執(zhí)行正常巡邏任務(wù)和處置突發(fā)事件的統(tǒng)一標(biāo)志的制式警車，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)的車輛，免交車輛通行費(fèi)。進(jìn)行跨區(qū)作業(yè)的聯(lián)合收

5、割機(jī)、運(yùn)輸聯(lián)合收割機(jī)(包括插秧機(jī))的車輛，免交車輛通行費(fèi)?！稐l例》第16條同時(shí)規(guī)定，對(duì)在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當(dāng)降低車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免交車輛通行費(fèi)。從上述規(guī)定中可以看出，軍隊(duì)車輛、武警部隊(duì)車輛和執(zhí)行特殊任務(wù)的車輛免交車輛通行費(fèi)；而運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以少交或免交車輛通行費(fèi)?！稐l例》第7條和第16條明確限定了免費(fèi)通行車輛的范圍。很明顯，《實(shí)施方案》中7...座以下小客車并不屬于《條例》中的免費(fèi)通行車輛的范圍，也就是說(shuō)《實(shí)施方案》擴(kuò)大了《條例》規(guī)定的免費(fèi)車輛范圍。而對(duì)于地方政府而言，有不少地方

6、政府早在《實(shí)施方案》出臺(tái)之前，就在限定的節(jié)假日時(shí)段內(nèi)免收車輛通行費(fèi)，而且免除范圍不限于《實(shí)施方案》中的7座以下小客車，但是各個(gè)地方對(duì)于高速公路免費(fèi)時(shí)段的規(guī)定又不盡一致。地方政府對(duì)于高速公路的管理有著很大的主動(dòng)權(quán)和積極性，但是由于各個(gè)地方政府缺乏一定的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從全國(guó)范圍來(lái)看的話，高速公路的管理和規(guī)制呈現(xiàn)著混亂的狀態(tài)，地方政府各自為政，將高速公路的通行費(fèi)當(dāng)作補(bǔ)貼、福利、優(yōu)惠甚至是特權(quán)，隨意地進(jìn)行減免。二、高速公路免費(fèi)通行政策在行政決策程序上存在的問(wèn)題高速公路在重大節(jié)假日對(duì)小型客車免收通行費(fèi)，這無(wú)疑是一個(gè)影響程度和范圍都很大的行政

7、決策，但是這一政策的出臺(tái)似乎是有些太過(guò)突然了。（一）免費(fèi)政策出臺(tái)的目的存在疑問(wèn)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意的交通運(yùn)輸部等五部門的《實(shí)施方案》中對(duì)于此次免費(fèi)政策的目的僅僅是用寥寥數(shù)語(yǔ)籠統(tǒng)概括，即“為進(jìn)一步提升收費(fèi)公路通行效率和服務(wù)水平，方便群眾快捷出行”。然而，從該政策出臺(tái)后的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，上述的政策目的并未完全達(dá)到，在有些方面甚至完全相反。以“方便群眾快捷出行”為例，免費(fèi)通行后高速公路不僅在出入口發(fā)生嚴(yán)重堵塞，在車間距上由于大量車輛的集中涌入，也難以保持行車安全距離，導(dǎo)致交通事故率提升，在一些較窄的高速公路上，又由于發(fā)生交通事故而出現(xiàn)

8、堵車情況，“快捷出行”變成了“公地悲劇”。交通運(yùn)輸部的《通知》中也列舉了免費(fèi)政策出臺(tái)的目的，與《實(shí)施方案》中的目的相比，其顯然更加具體化，也更加令人信服?！敖档凸姽?jié)假日出行成本，進(jìn)一步加快發(fā)展城鎮(zhèn)郊區(qū)游、農(nóng)家樂(lè)等旅游業(yè)，刺激消費(fèi)，拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步”，這是交通運(yùn)輸部