論新公共行政學(xué)及其對我國公共行政的啟示

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1、論新公共行政學(xué)及其對我國公共行政的啟示20世紀(jì)60年代興起的新公共行政運(yùn)動無疑在公共行政管理的發(fā)展史上占有重要的地位。新公共行政學(xué)的出現(xiàn)既是公共行政學(xué)的學(xué)科自身發(fā)展的必然結(jié)果,也是60年代美國社會改革在公共行政學(xué)研究上的一種回音。它以公平與民主作為行政學(xué)的目標(biāo)和基礎(chǔ),主張政治與行政的關(guān)聯(lián)性,倡導(dǎo)民主主義的行政模式,拓展了行政學(xué)的研究范圍。盡管新公共行政學(xué)最終未能生根立足,成為行政學(xué)研究的主導(dǎo)范式,但它的主要觀點時我國當(dāng)代公共行政仍具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義。1968年9月,由《公共行政學(xué)評論》主編德懷特·沃爾多所發(fā)起,一群青年學(xué)者在錫拉丘茲大學(xué)的明諾布魯克會場舉行研

2、討會,會議的目標(biāo)是弄清公共行政學(xué)的相關(guān)問題以及這個學(xué)科如何改變以迎接70年代的挑戰(zhàn)。會議論文于1971年以《走向一種新公共行政學(xué)明諾布魯克觀點》為書名集結(jié)出版,該書宣告了新公共行政學(xué)的誕生。一、新公共行政學(xué)(一)新公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景1.新公共行政學(xué)產(chǎn)生的社會背景20世紀(jì)六七十年代,西方發(fā)達(dá)資本主義國家經(jīng)濟(jì)逐漸衰退,尤其是經(jīng)過1973一1975年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后,經(jīng)濟(jì)陷人“滯脹”狀態(tài),即經(jīng)濟(jì)停滯和高通脹并存,資本主義主要矛盾進(jìn)一步激化。特別是在美國,反對越南戰(zhàn)爭,但對貧困和反對種族歧視的斗爭交織在一起,斗爭浪潮日益高漲。時此,以政治——行政二分原則和官僚制為理論基礎(chǔ)

3、的,以效率為中心目標(biāo)的傳統(tǒng)公共行政學(xué)已不在適應(yīng)解決時代問題的需要。于是,以倡導(dǎo)社會公平為中心目標(biāo)的新公共行政學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。由此可見,新公共行政學(xué)的產(chǎn)生具有深刻的社會根源,也可以說它是20世紀(jì)六七十年代美國社會改革在公共行政學(xué)研究上的一種回音。2.新公共行政學(xué)產(chǎn)生的理論背景公共行政學(xué)是從政治學(xué)分離出來而成為一門獨立的學(xué)科的,但其發(fā)展與演進(jìn)以及研究方法仍不可避免的受到政治學(xué)研究的理論和方法論的影響。20世紀(jì)五十年代,西方政治學(xué)界興起了行為主義研究,注重定量研究,強(qiáng)調(diào)事實與價值的分離,力求使政治學(xué)“科學(xué)化”。傳統(tǒng)公共行政研究主張政治——行政二分原則,倡導(dǎo)價值中立以及以效率為最

4、高目標(biāo),這一研究方法無疑是深受政治行為主義影響的。但政治行為主義在六七十年代遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),一方面是由于西方發(fā)達(dá)國家的深刻的社會危機(jī),另一方面由于行為主義方法過于醉心于定量研究和技術(shù)手段的運(yùn)用,使得它只能解決一些可以量化的細(xì)小問題,而對許多難以量化的重大的規(guī)范性價值問題無能為力。正是在此背景下,后行為主義興起,它重新肯定了理論研究在政治學(xué)研究中的地位和作用,主張要更關(guān)心價值問題。后行為主義直接影響了公共行政學(xué)的研究方法,新公共行政運(yùn)動主張應(yīng)將道德價值觀念引入行政過程分析,行政活動要更多的關(guān)注社會公平、代表性、回應(yīng)性、責(zé)任性和參與等方面的價值問題。新公共行政學(xué)使公共行

5、政學(xué)理論與后行為主義政治學(xué)結(jié)合起來,因此,“新公共行政學(xué)是和‘新政治學(xué)運(yùn)動’平行的,是和消除政治科學(xué)強(qiáng)調(diào)行為主義的運(yùn)動同時發(fā)生的。”(二)新公共行政學(xué)的主要理論觀點概括起來,新公共行政學(xué)的理論觀點主要集中在以下幾個方面:1.主張社會公平和社會正義。他們認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)注重效率、經(jīng)濟(jì)目的和管理行為的協(xié)調(diào)性,這種協(xié)調(diào)性經(jīng)常以犧牲社會公平為代價,而實現(xiàn)社會正義和社會公平恰恰是公共行政的目的,也是新公共行政學(xué)的理論基點以及與傳統(tǒng)行政學(xué)的最重要的差別。因此,有必要把社會公平作為行政原理和政府目標(biāo)的一部分作為政府基本的價值標(biāo)準(zhǔn)之一。2.主張改革的、入世的與實際過程相關(guān)的公共

6、行政學(xué)。他們主張,第一,變革,即改革那些妨礙實現(xiàn)社會公平的政策和制度結(jié)構(gòu)?！白兏锸切鹿残姓W(xué)的基礎(chǔ)”；第二,關(guān)注政策,即通過人世的、積極進(jìn)取的科學(xué)方式更為普遍的改進(jìn)影響所有人生活質(zhì)量的各項政策；第三,典范革命,即對傳統(tǒng)行政學(xué)的基本假定、理論框架、價值規(guī)范、研究范疇、研究方法等進(jìn)行一次重大的調(diào)整,重視“行動理論”。3.主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。他們認(rèn)為,傳統(tǒng)的官僚主義組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)造就了一種超穩(wěn)定的能力,政府因此失去了必要的敏感性和同情心,正在遠(yuǎn)離社會公眾，這就需要尋求不斷的靈活性使變革成為經(jīng)常的組織形式。與此同時，傳統(tǒng)的組織理論只關(guān)注公共組織的內(nèi)部問題，且理論構(gòu)成過

7、于空洞。這就需要從一種完全不同的角度對行政現(xiàn)象進(jìn)行分解，通過重新定義分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程，構(gòu)建新型的公共組織，進(jìn)而實現(xiàn)社會公平。4.主張突出政府行政管理的“公共”性質(zhì)。它們認(rèn)為，“公共”之于政府的重要性意義正在淡化，而公共性質(zhì)、公共目的、公共利益、公共權(quán)力、公共行為等，正是政府公共管理與以產(chǎn)權(quán)私有為基礎(chǔ)的企業(yè)管理的根本性區(qū)別。因此，不存在適用于一切組織的“全稱性管理科學(xué)”，為了實現(xiàn)社會公平，必須堅持政府管理的公共性質(zhì)。5.主張民主行政，并以此作為新公共行政學(xué)的“學(xué)術(shù)識別系統(tǒng)”。他們認(rèn)為，民主行政的核心價值觀，在于尊重民主權(quán)和