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1、X中國行政糾紛解決的制度選擇———以公民需求為視角程金華摘要:利用一個(gè)于2005年在中國28個(gè)省份進(jìn)行的綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)(CGSS2005),對中國行政糾紛的分布以及中國公民如何有針對性地進(jìn)行糾紛解決的制度選擇進(jìn)行定量經(jīng)驗(yàn)研究。研究發(fā)現(xiàn),針對行政糾紛,現(xiàn)階段中國公民的法律意識并不淡漠。但現(xiàn)實(shí)的制約使得一些公民采取司法程序及準(zhǔn)司法程序之外的渠道解決此類糾紛。公民對中國行政糾紛解決存在事實(shí)上的“雙軌”制度需求,即,公民對通過(準(zhǔn))司法渠道和黨政渠道解決糾紛有同等程度的需求。此外,不同社會群體對行政糾紛解決渠道的選擇偏好也呈現(xiàn)多元性。
2、基于經(jīng)驗(yàn)研究,對當(dāng)前的相關(guān)研究進(jìn)行理論和方法論的反思,并呼吁理論研究和制度建設(shè)做到真正了解并尊重公民的意愿。關(guān)鍵詞:行政糾紛法治制度供給制度需求公民需求作者程金華,華東政法大學(xué)副研究員,耶魯大學(xué)法律科學(xué)博士候選人(上海201620)。為某一國人民制定的法律,應(yīng)該是非常適合于該國人民的?！系滤锅F《論法的精神》近年來,由于種種原因所導(dǎo)致的中國公民與行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)和組織之間的糾紛(本文統(tǒng)稱“行政糾紛”①)日益頻繁發(fā)生。一些糾紛因未能及時(shí)化解而演變成惡性“群體性事件”。對它們的研究,以及如何提出針對性的政策建議,是改善中國政府的
3、執(zhí)政能力和促進(jìn)和諧社會建設(shè)的重大課題。已有的一些研究從不同角度對此做了解讀,并試圖從相應(yīng)的立場提出建設(shè)性意見。②X本文系上海市第三期重點(diǎn)學(xué)科———經(jīng)濟(jì)法學(xué)(S30902)的成果。作者感謝香港科技大學(xué)社會科學(xué)部授權(quán)利用“中國綜合社會調(diào)查2005數(shù)據(jù)”(下文簡稱CGSS2005)進(jìn)行研究。在寫作過程中,作者受益于同吳曉剛教授的討論,并得到他在統(tǒng)計(jì)技術(shù)上提供的諸多指導(dǎo)。在修改過程中,作者先后得到何海波、敬嘉、侯猛、廖志敏、李清池、汪慶華、艾佳慧、王貴松、張翔、楊偉東、應(yīng)星和朱曉陽等師友的指點(diǎn)與幫助。以及,作者分別于北京召開的“法律經(jīng)濟(jì)
4、學(xué)席明納第四期”(2009年6月)和“‘中國基層行政糾紛解決機(jī)制’學(xué)術(shù)研討會”(2009年7月)上宣讀過本文,并受益于上述與會人員的批評與建議。此外,兩位匿名評審人對本文進(jìn)行了認(rèn)真的審閱,并提供了非常敏銳而有益的審稿建議。作者在此一并表示最真誠的感謝!當(dāng)然,所有可能的錯(cuò)誤都由作者承擔(dān)。①在行政法學(xué)研究中,“行政糾紛”是具有特定內(nèi)涵與外延的法律概念。本研究的“行政糾紛”是個(gè)法律社會學(xué)概念,其外延超越了行政法學(xué)意義上的行政糾紛。不過,前者是后者的核心組成部分。出于技術(shù)原因,本文采用一個(gè)定義寬泛的行政糾紛概念。②比如,參見許章潤:《多
5、元社會利益的正當(dāng)性與表達(dá)的合法化———關(guān)于“群體性事件”的一種憲政主義法權(quán)解決思路》,《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2008年第4期;應(yīng)松年:《構(gòu)建行政糾紛解決制度體系》,《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期?！?44·中國行政糾紛解決的制度選擇無疑,這些研究對推動中國行政糾紛解決的制度建設(shè)很有幫助?？偟恼f來,現(xiàn)有研究大多從制度供給的角度,通過借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),主張應(yīng)該強(qiáng)化行政訴訟和推動司法改革,以此解決日益嚴(yán)重的行政糾紛。然而,這幾年“民告官”所面臨的困境①以及信訪的強(qiáng)勢發(fā)展,②對以建構(gòu)行政訴訟為核心的制度供給學(xué)說構(gòu)成了明顯
6、的挑戰(zhàn)。實(shí)踐和應(yīng)然的制度供給存在嚴(yán)重脫節(jié)。為此,通過換位思考,從制度需求的角度審視當(dāng)事人需要什么樣的糾紛解決制度,并在此基礎(chǔ)上反思制度改革的方案,成為理論界亟待探索的新課題。③本文是利用一個(gè)全國性的數(shù)據(jù),對中國行政糾紛中的制度需求進(jìn)行定量研究的嘗試?；趯?shù)據(jù)的描述和統(tǒng)計(jì)分析,本文發(fā)現(xiàn),針對行政糾紛,中國公民的法律意識并非如一些研究所認(rèn)為的那樣淡漠。但是,由于種種現(xiàn)實(shí)制約,公民的法律意識并沒有自動演化成法律行動。同時(shí),行政糾紛解決存在明顯的“雙軌”制度需求現(xiàn)象,即,公民對通過(準(zhǔn))司法渠道和黨政渠道解決行政糾紛有同等程度的訴求。
7、因此,從公民需求的角度,本文呼吁制度建設(shè)應(yīng)該回應(yīng)———不一定順從———這種雙軌制度需求。也只有如此,制度改革才能實(shí)現(xiàn)“為了人民、依靠人民、惠及人民”。④在結(jié)構(gòu)上,本文首先對目前理論界關(guān)于行政糾紛解決制度的研究,從理論和方法論上進(jìn)行回顧,并指出現(xiàn)有研究的貢獻(xiàn)與不足。然后,利用全國性數(shù)據(jù)對中國現(xiàn)階段行政糾紛的分布進(jìn)行描述,并用統(tǒng)計(jì)工具分析決定公民是否實(shí)際卷入糾紛的因素。接著,考察中國公民是如何選擇行政糾紛解決渠道的,并用回歸模型分析其背后的決定機(jī)制。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合之前的理論回顧,討論經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)的理論內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義。一、中國行政糾
8、紛解決的制度建設(shè):理論與方法論的梳理本文首先就學(xué)界目前對中國行政糾紛解決的研究做系統(tǒng)梳理。其著重點(diǎn)在于勾勒出理論和方法論的最新發(fā)展和潛在的研究拓展空間。(一)制度供給:應(yīng)然與實(shí)然在學(xué)界,針對中國行政糾紛的解決,目前的研究最關(guān)心如下幾個(gè)問題:現(xiàn)實(shí)中,存在什么樣的糾
