影響公共政策執(zhí)行的要素分析new

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1、理論探討1999年第1期影響公共政策執(zhí)行的要素分析洪笈柳云飛“公共政策乃政府為解決公共問(wèn)題,達(dá)成公共目標(biāo),經(jīng)由政治過(guò)程,所產(chǎn)生的策略。解決公共問(wèn)題,達(dá)成公共目的,乃民生福利與疾苦之所在,且為政府施政作為之具體表現(xiàn)?！?政府作為公共政策運(yùn)行中的主體,在現(xiàn)代社會(huì),在一定程度上其社會(huì)管理和行政管理活動(dòng)始終圍繞公共政策的制定和執(zhí)行而展開(kāi)的。從某種意義上講公共政策執(zhí)行過(guò)程是公共政策的制定過(guò)程的“延續(xù)”,也是公共政策達(dá)到預(yù)期功效、解決實(shí)際問(wèn)題的關(guān)鍵所在。在實(shí)踐中,政府或其決策機(jī)構(gòu)非常重視公共政策的制定過(guò)程,一般通過(guò)大量的調(diào)查研究分

2、析,針對(duì)某個(gè)特定的社會(huì)公共問(wèn)題,制定科學(xué)的政策,以期解決某個(gè)特定的社會(huì)公共問(wèn)題。相反,往往忽視對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的科學(xué)地系統(tǒng)地研究,進(jìn)而造成公共政策執(zhí)行過(guò)程的相對(duì)薄弱。因此,對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程科學(xué)地系統(tǒng)地研究將有利于提高公共政策的效能,克服因政策執(zhí)行不力而導(dǎo)致的政策失敗。本文試就影響公共政策執(zhí)行的要素做一點(diǎn)分析。一、公共政策的科學(xué)化程度公共政策的制定過(guò)程是一個(gè)主要以政府或其決策機(jī)構(gòu)為主體的決策過(guò)程,這一過(guò)程的主要特征在于集思廣益,發(fā)揮群體的智慧,以公共政策目標(biāo)為依據(jù),以解決政府面臨的社會(huì)公共問(wèn)題為目的。對(duì)這一過(guò)程的自身

3、要求就在于防止決策者的主觀隨意性和對(duì)問(wèn)題分析的片面性,相反,要求增加公共政策的客觀性、全面性和科學(xué)性。否則,政策執(zhí)行無(wú)論如何科學(xué)、合理,其結(jié)果將事與愿違,欲速則不達(dá),甚至同初衷背道而馳。所以,可以得出這樣的結(jié)論:政策執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)首先在于公共政策內(nèi)在的科學(xué)化程度?；蛘哒f(shuō),影響公共政策執(zhí)行的首要因素在于公共政策的本身。這就要求政府或其決策機(jī)構(gòu)在制定公共政策的過(guò)程中,跨越公共政策的制定過(guò)程,從公共政策執(zhí)行的角度審視政策的科學(xué)性,預(yù)測(cè)政策執(zhí)行過(guò)程的實(shí)際功效。這里包括審視公共政策的“政治性”。預(yù)測(cè)公共政策的可操作性,預(yù)計(jì)公眾

4、對(duì)該項(xiàng)的接受程度,分析該項(xiàng)政策的“社會(huì)互動(dòng)性”等等。二、信息的溝通能力信息的溝通能力在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。從信息論的角度來(lái)看公共政策的執(zhí)行過(guò)程,我們感到公共政策執(zhí)行過(guò)程同樣存在信息的發(fā)散和匯集的過(guò)程:一方面,政策執(zhí)行機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員向社會(huì)或某些社會(huì)團(tuán)體釋放、傳遞有效的信息;另一方面,也在設(shè)法不斷地從社會(huì)攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。在這種信息交流和信息碰撞的動(dòng)態(tài)過(guò)程之中,一系列有關(guān)政策執(zhí)行中的政策內(nèi)容、指示、命令、法規(guī)(則)、政綱等首先在政策接受者中進(jìn)行有效的傳遞、磨合和融合乃至認(rèn)同;同時(shí),讓政策接

5、受者明確、清楚政策的內(nèi)容、宗旨等。這種全方位、多層面、立體式的交流必須建立在較好信息溝通的基礎(chǔ)之上。相反,信息溝通能力不強(qiáng),必然導(dǎo)致政策接受者對(duì)政策范圍一無(wú)所獲、或道聽(tīng)途說(shuō)、一知半解。這樣,也就給政策執(zhí)行增添較大的難度和阻力。對(duì)于政策執(zhí)行者來(lái)說(shuō),保持同政策接受者的信息溝通可以減少政策執(zhí)行的盲目性,而且可以根據(jù)一85些反饋信息及時(shí)調(diào)整執(zhí)行方法和策略,不僅增強(qiáng)政策執(zhí)行的效果?？刂普摰膭?chuàng)始人維納認(rèn)為:“信息是人們?cè)谶m應(yīng)客觀世界,并使這種適應(yīng)反作用于客觀世界的過(guò)程中,同客觀世界進(jìn)行交流的內(nèi)容和名稱(chēng)。”如果我們從控制論的角度分

6、析政策執(zhí)行,那么,政策執(zhí)行過(guò)程是一個(gè)信息的控制過(guò)程,且是有效的控制過(guò)程。但是這一過(guò)程假如失去信息和信息溝通,這一過(guò)程也是無(wú)法控制的。因此,在政策執(zhí)行過(guò)程中政策執(zhí)行者和政策的接受者之間要通過(guò)各種信息渠道,保持全真的信息溝通,否則,將難以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的預(yù)期效果。三、資源投入度資源是要素的總和,也是一切行動(dòng)的依托。政策執(zhí)行同樣依托必要的資源。張世賢先生在《政策執(zhí)行資源投入度分析》一文中引述道:“政策執(zhí)行要投入一定的資源,方能達(dá)到既定的政策目標(biāo)。資源的投入對(duì)政策的執(zhí)行有如賦予活力。”可見(jiàn),資源投入度對(duì)政策執(zhí)行的影響是極其深刻的

7、。筆者認(rèn)為,也可以從以下三方面來(lái)分析資源投入度。1.政策執(zhí)行需要有執(zhí)行人員的投入。人是社會(huì)活動(dòng)的主體,政策執(zhí)行是人類(lèi)的政治行為。所以,人們的投入度不只是人的數(shù)量,更重要的卻在于人的質(zhì)量即政策執(zhí)行人員的素質(zhì)。具體而言,“德”和“才”兩個(gè)方面。從“德”的角度要求政策執(zhí)行人員要有強(qiáng)烈的事業(yè)心、高度的責(zé)任感、踏實(shí)的作風(fēng)、堅(jiān)韌的毅力和追求完美的品質(zhì);從“才”的角度要求政策人員要有與執(zhí)行政策相適應(yīng)的業(yè)務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力,包括組織和管理能力。2.政策執(zhí)行需要有必要的財(cái)力的投入?！罢叩膱?zhí)行越來(lái)越需仰賴(lài)經(jīng)費(fèi)?！?換句話(huà)說(shuō),財(cái)力投入直接影

8、響政策執(zhí)行的過(guò)程和效果。在政策執(zhí)行的過(guò)程中,有必要的財(cái)力保證,就可以為政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)上進(jìn)行要素的最佳組合、尋求最優(yōu)效果提供條件。反之,財(cái)力不足,物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱,必然給政策執(zhí)行造成執(zhí)行不力、效果低劣的不良后果。有的學(xué)者認(rèn)為“經(jīng)費(fèi)是政策執(zhí)行的動(dòng)力”。政策執(zhí)行同財(cái)力投入的關(guān)系猶如機(jī)器同油之間的關(guān)系。當(dāng)然,講財(cái)力的投入也是指