談執(zhí)行機構(gòu)的科學設置及權力劃分

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1、談執(zhí)行機構(gòu)的科學設置及權力劃分　　以成立執(zhí)行局為標志的執(zhí)行機構(gòu)改革，在全國各級人民法院的共同努力下，在各級地方黨政和人大的支持下，已經(jīng)取得了階段性重大成果。但從執(zhí)行機構(gòu)改革的實踐來看，仍存在設置模式不統(tǒng)一，執(zhí)行局形式和內(nèi)容、現(xiàn)象和本質(zhì)不統(tǒng)一，機制運作不暢等問題。完善執(zhí)行機關的機構(gòu)設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的執(zhí)行機構(gòu)已成為當務之急。本文擬從現(xiàn)行執(zhí)行機構(gòu)的弊端、機構(gòu)的設置及權力劃分等方面作以淺顯論述，以期對執(zhí)行機構(gòu)的科學設置及權力合理劃分有所裨益?！　∫?、現(xiàn)行執(zhí)行機構(gòu)的弊端　　(一)執(zhí)行局設置多而亂　　當前，除最高法院未設立執(zhí)行局外，各級各地法院均設

2、立了執(zhí)行局且類型繁多：有兩庭一處高配型，即執(zhí)行局本身并不是副院級單位，但局長高配為副院級，內(nèi)設執(zhí)行一庭、二庭和綜合處;有執(zhí)行局升格型，即執(zhí)行局為副院級單位，執(zhí)行局長為副院長級，執(zhí)行局的內(nèi)設機構(gòu)完全與其他業(yè)務庭平級，使得整個執(zhí)行局升格;有執(zhí)行局分割型，即在省高級法院中設立兩個互不隸屬的執(zhí)行機構(gòu)——執(zhí)行庭、執(zhí)行局，執(zhí)行庭負責本院執(zhí)行案件的執(zhí)行，執(zhí)行局負責對下級法院執(zhí)行工作的指導和監(jiān)督;還有執(zhí)行庭局混合型，即執(zhí)行庭和執(zhí)行局同時存在，庭局長由一人擔任，庭局之間沒有清晰的劃分。9　　執(zhí)行局的內(nèi)部設置更是千姿百態(tài)：有的在局下設處，還有的在局下庭處并設;有的設兩個庭(處、室)，也有的法院局、庭合一，下設執(zhí)行

3、組。如此雜亂無章的設置，若在改革之初尚能理解和接受，但如果繼續(xù)各行其是，勢必會對各地人民法院之間的橫向交流產(chǎn)生困難，對執(zhí)行機構(gòu)的全國整體合力產(chǎn)生影響。　　(二)“三統(tǒng)一”的職能作用并未發(fā)揮。按照最高人民法院的要求，省院執(zhí)行局對轄區(qū)內(nèi)的案件實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。實際上，“三統(tǒng)一”僅僅拘泥于交叉執(zhí)行、提級執(zhí)行、委托執(zhí)行方面，真正的“三統(tǒng)一”職能并沒有真正發(fā)揮。在不少地方執(zhí)行管理新體制徒具虛名，不能發(fā)揮執(zhí)行局應有的作用，整個執(zhí)行工作與過去相比并沒有什么變化，或者變化很小。同時，上下級法院執(zhí)行局之間雖有統(tǒng)一管理之名，實際上依舊是監(jiān)督指導關系，各級執(zhí)行局仍各自為戰(zhàn)，人財物全部依附于所在法院。

4、這種狀況在全國法院帶有一定的普遍性?！　《?、執(zhí)行機構(gòu)的設置及權力劃分9　　(二)中級法院(含)以上設立執(zhí)行局。對于執(zhí)行機構(gòu)如何設置，可以說是仁者見仁、智者見智。有人主張，應象德國和日本等國家那樣只在基層法院設立執(zhí)行機構(gòu)，也有人主張應象我國香港地區(qū)那樣僅在終審法院設立執(zhí)行機構(gòu)……還有人主張執(zhí)行機構(gòu)的設置應加強垂直領導，因為執(zhí)行無兩審終審制，所以執(zhí)行機構(gòu)可實行干部任免由上級法院決定，工作編制屬本級法院，全國執(zhí)行工作一盤棋。最高法院設執(zhí)行總局，高級法院設執(zhí)行局，中級法院設執(zhí)行分局，基層法院設執(zhí)行支局。也有人建議地方法院執(zhí)行機構(gòu)的人財物由省高級法院直管，下級法院協(xié)助;省院設總局，中院設分局，基層法院設

5、支局。這兩種設置模式，從民事執(zhí)行的性質(zhì)出發(fā)，適應了民事執(zhí)行快捷、集中、配合的內(nèi)在要求，既有利于形成全國執(zhí)行工作的“三統(tǒng)一”，也可以從體制上克服地方保護主義，為降低執(zhí)行成本和公正執(zhí)法奠定制度上的基礎。筆者認為，前兩種設置模式帶有一定的極端性和盲目性，后兩種雖不失為一理想構(gòu)建，但因涉及政治體制方面的大問題，在一段時期內(nèi)實施的可能性不會很大，缺乏現(xiàn)實性?！　奈覈F(xiàn)行的執(zhí)行機構(gòu)運行中可以看出，在各級法院設立執(zhí)行機構(gòu)，一方面不僅給管理工作帶來了困難，分散了執(zhí)行資源和執(zhí)行力量，還擴大了執(zhí)行戰(zhàn)線，造成了某種程度的執(zhí)行混亂，更不利于抵制地方和部門保護主義;另一方面與世界通行做法也背道而馳。如前所述，德國和日

6、本等國家只在基層法院設立執(zhí)行機構(gòu)，香港只在終審法院設立執(zhí)行機構(gòu)，沒有象我國那樣在各級法院設立執(zhí)行機構(gòu)的狀況。既然級級法院設立執(zhí)行機構(gòu)的做法不可取，建立全國法院執(zhí)行工作“一盤棋”時機尚不成熟，筆者認為，可以借鑒浙江省紹興市中級法院改革試點的做法，選擇在中級法院(含)以上設立執(zhí)行機構(gòu)，基層法院不再設立執(zhí)行機構(gòu)。中級法院的執(zhí)行機構(gòu)可以設立若干執(zhí)行分支機構(gòu)，分支機構(gòu)的設立可以打破縣市區(qū)行政區(qū)劃。推行這種設置模式主要基于以下考慮：偌大的國家，地域遼闊，情況復雜，如果借鑒香港的做法將執(zhí)行機構(gòu)只設在最高法院，那么該執(zhí)行機構(gòu)運作肯定不暢，管理可能是鞭長莫及，操作起來力不從心，不符合我國國情。另外，在地方保護主

7、義驅(qū)之不散的今天，打破執(zhí)行機構(gòu)與行政區(qū)劃相對應的模式，至少可以有效克服該管轄范圍內(nèi)的地方保護主義。9　　需要指出的是，將執(zhí)行機構(gòu)設置在中級法院自然涉及到人財物的歸屬問題。事實已經(jīng)證明，只有控制了人事權、財政權才能真正控制該執(zhí)行機構(gòu)。若不然，上述這種設置模式只能是形同虛設。但長期以來，法院執(zhí)行機構(gòu)的人事財物管理體制與整個法院的人事財務管理體制一樣，實行的是“塊塊管理”。這種管理體制，使法院的人事權、