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1、中國憲法實施的雙軌制*翟國強內(nèi)容提要:與許多西方國家的憲法實施模式不同，憲法審查并非中國憲法實施的主要方式。中國司法機關不能根據(jù)憲法直接審查立法的合憲性，而作為有權(quán)機關的全國人大常委會，也沒有做出過憲法解釋或憲法判斷。這是中國憲法實施的真實狀況，但不是中國憲法實施的全部。從比較法角度看，中國憲法更像一個政治綱領式的宣言，更多依靠政治化方式實施。伴隨著法治化進程，中國的憲法實施逐漸由單一依靠政治化實施，過渡到政治化實施與法律化實施同步推進、相互影響的雙軌制格局。憲法的政治化實施體現(xiàn)為執(zhí)政黨主導的政治動員模式，而憲法的法律化實施則是以積極性實施為主、消極性實施為輔的多元實施機制。在比較法的意義上
2、，政治化實施和法律化實施的雙軌制，可以為描述中國憲法實施提供一個理論框架。關鍵詞:憲法實施機制政治化實施法律化實施積極性實施消極性實施一、問題的提出一般而言，憲法實施是相對于憲法制定而言的，是指憲法文本如何轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的一套理論、制度和機制?！?〕在中國憲法史上，憲法制定與憲法實施實際上都體現(xiàn)了一種“變法思維”，即通過制定憲法、實施憲法來改變制度運行現(xiàn)狀，形成新的憲法秩序。無論是新中國以來的憲法制定活動，還是民國時期的歷次制憲，都強調(diào)憲法實施的重要性。因而，憲法實施也一直是中國憲法理論研究的一個重要課題。不過，傳統(tǒng)憲法學研究在強調(diào)憲法實施的重要性時，對于憲法實施過程本身則缺乏深入的研究和思考。
3、〔2〕中國憲法究竟在何種程度上得到實施?一種比較夸張的觀點認為，中國憲法基本沒有*中國社會科學院法學研究所副研究員?！?〕參見蔡定劍:《憲法實施的概念與憲法施行之道》，《中國法學》2004年第1期。〔2〕參見張友漁:《進一步研究新憲法，實施新憲法》，《中國法學》1984年第1期;王叔文:《論憲法實施的保障》，《中國法學》1992年第6期?！?2·中國憲法實施的雙軌制得到實施，僅是一部“名義憲法”?！?〕究其得出結(jié)論的方法而言，那種認為中國憲法沒有得到實施的理論，往往更多關注司法實踐中的憲法，傾向于認為憲法實施主要就是“憲法司法化”，〔4〕并以此為標準對中國憲法實施狀況進行評價。由于欠缺司法性
4、的憲法審查制度作為支撐，這些研究很容易得出中國憲法實施程度不高的結(jié)論?！?〕受分析框架的局限，這些學說往往聚焦于法院的判決實踐，對與憲法實施密切相關的中國政治系統(tǒng)的運行邏輯關注不夠。司法機關不能直接適用憲法，即使有權(quán)機關也未曾根據(jù)憲法授權(quán)來解釋憲法或作出憲法判斷，這確是中國憲法實施的真實現(xiàn)狀，但并不是中國憲法實施的全部。由于司法中心主義的分析框架和概念體系對中國憲法實施的現(xiàn)狀缺乏解釋力，不少學者對其進行了批判，認為這種觀點是以西方的價值觀和憲法理論模式來衡量評價中國的憲法現(xiàn)實?！?〕與上述司法中心的憲法理論所采取的規(guī)范主義立場不同，這類研究更多關注所謂“運行中的憲法”，試圖揭示或者發(fā)現(xiàn)中國政
5、治運行的真實規(guī)則，如中央和地方關系、分稅制改革等領域。〔7〕并認為，理解中國憲法的關鍵不在于理解憲法文本的規(guī)定，更重要的是理解憲法文本之外的憲法實踐?！?〕上述研究對于描述和理解中國憲法運行的現(xiàn)狀，以及與國外憲法理論界進行對話，具有不可低估的意義和價值。國外學者有關中國憲法實施的研究，是一種認知性研究，其通常不太關注中國憲法是否得到實施，而更多是從外國法研究的視角認識中國政治的真實規(guī)則，以期有針對性地作出外交方面的判斷和決策。這種繞開憲法規(guī)范直接分析實然制度的研究，容易得到西方學者的共鳴?！?〕盡管上述研究也注意到中國憲法文本與憲法實踐之間的差距，但大多采取政治學和社會學的方法，有意無意地將
6、成文憲法予以虛化，采取一種脫離成文憲法規(guī)范的描述和解釋。其局限性在于:第一，沒有從憲法應當遵守和憲法實施的角度看待中國的憲法實踐，忽視了中國憲法在法律實踐中發(fā)揮的規(guī)范功能。第二，將憲法等同于社會學意義上的制度事實，這種事實論的研究如果發(fā)展到極致，可能會導致“存在即合理”的結(jié)論。第三，脫離規(guī)范進行事實描述，無法為中國憲法實踐提供相應的理論支撐，弱化了憲法學研究對于中國憲法實施的意義。許多研究者都注意到中國憲法實施過程中政治因素的決定性作用，并通過列舉中國政治實踐中的實例，來證明中國政治制度的運行邏輯未必是完全依據(jù)憲法文本展開。此類事實描述，容易造成實證主義和規(guī)范主義兩種研究范式之間難以對話，甚
7、至互相攻擊?！?〕SeeHilfredHo，InSearchofanEffectualConstitutionalEnforcementMechanisminMainlandChina:LawandPolitics，WhichIsinCommand?6(1)，CambridgeStudentLawＲeview51，73(2010);JanetE．Ainsworth，InterpretingSacredText
