創(chuàng)新基層機(jī)制構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的探索與思考(完稿)

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1、創(chuàng)新農(nóng)村基層治理機(jī)制構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的探索與思考隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，農(nóng)村新型社區(qū)逐漸增多，集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，村（居）民的民主意識(shí)也不斷增強(qiáng)，這一切都對(duì)農(nóng)村的管理方式和治理機(jī)制提出了新要求。如何建設(shè)“管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)；如何把村民自治中的“民主監(jiān)督”落到實(shí)處，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，是構(gòu)建新型治理機(jī)制同時(shí)必須面對(duì)、思考的問題。只有建立起科學(xué)的農(nóng)村基層監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和防控機(jī)制，才能維護(hù)農(nóng)村正常的治理秩序，實(shí)現(xiàn)有效的村（居）務(wù)管理，促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)高速發(fā)展，最大限度地促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。作為成都市統(tǒng)籌綜合配套改革的試點(diǎn)區(qū)域，和鎮(zhèn)今年

2、以來在**社區(qū)進(jìn)行基層治理機(jī)制改革過程中對(duì)農(nóng)村監(jiān)督體系存在的問題進(jìn)行了深入分析，并結(jié)合實(shí)際對(duì)構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)做了一些積極的探索和嘗試。一、現(xiàn)有農(nóng)村監(jiān)督體系存在的問題一是缺乏有效民主監(jiān)督機(jī)制。2004年6月兩辦下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，為農(nóng)民群眾依法維護(hù)自己的民主權(quán)利提供了依據(jù)和保障。但是，由于對(duì)《意見》的知曉率不高參與監(jiān)督意識(shí)淡薄，許多地方村級(jí)黨組織、村（居）委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織處于“三合一”狀態(tài)，缺乏相應(yīng)的制衡和約束機(jī)制，導(dǎo)致“一言堂”,少數(shù)人說了算，村（居）民主監(jiān)督的要求難以通過相應(yīng)的平臺(tái)和機(jī)制得到落實(shí)和保障。二是立法不明監(jiān)管主體缺失。按照現(xiàn)

3、行法律規(guī)定，村（居）委會(huì)是基層群眾性自治組織，不屬于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其成員也不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）人民政府任命的人員，也就不在監(jiān)察部門的監(jiān)管之內(nèi)，刑法規(guī)定的一系列懲處貪污、受賄、挪用公款等犯罪對(duì)村干部違法違紀(jì)的行為認(rèn)定并不適用，一旦案發(fā)，較難處理。后來雖然明確了村（社區(qū)）干部在協(xié)助政府從事行政管理工作過程中的貪污、挪用、受賄行為，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍，至于在管理村（社區(qū)）內(nèi)部事務(wù)中產(chǎn)生的其他違法亂紀(jì)行為，司法機(jī)關(guān)往往很難介入。另外，非黨員村（社區(qū)）干部的行為，除了觸犯刑律外，對(duì)其輕微的違法違紀(jì)行為或者工作作風(fēng)、工作態(tài)度方面的問題，目前尚無切實(shí)可行的法規(guī)依據(jù)來查辦。對(duì)這部分

4、村（社區(qū)）干部，除了批評(píng)教育外，缺乏有效監(jiān)督，特別是紀(jì)律約束措施，出現(xiàn)了紀(jì)檢機(jī)關(guān)無法監(jiān)督，公安、檢察機(jī)關(guān)又監(jiān)督不了的“監(jiān)督空檔”。（二）內(nèi)部監(jiān)督薄弱近年來，基層民主政治建設(shè)得到進(jìn)一步完善和發(fā)展，農(nóng)村基層成立了群眾參與的各種民主管理、民主監(jiān)督組織，但是從實(shí)際效果來看,還存在許多問題。一是村民氏主意識(shí)淡薄，參與監(jiān)督積極性不高。由于自身素質(zhì)和長(zhǎng)期以來思想觀念的影響，大多數(shù)村（居）民自治意識(shí)、民主意識(shí)較為淡薄，監(jiān)督意愿不強(qiáng)，加上個(gè)人能力和素質(zhì)上與當(dāng)前實(shí)施有效監(jiān)督的要求不相適應(yīng)，如何進(jìn)行“自治”，如何參與“監(jiān)督”也就無從談起。大部分群眾在只要沒有侵害到自身利益時(shí)，存在“事不關(guān)己

5、，高高掛起”的想法，都不愿意對(duì)村干部進(jìn)行很嚴(yán)格的監(jiān)督。二是制度約束力不強(qiáng)，監(jiān)督制約不力。目前各地為規(guī)范村（社區(qū)）干部的行為，出臺(tái)制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，同時(shí)也采取了相應(yīng)的措施,但是由于這些制度缺乏系統(tǒng)性，預(yù)見性，往往是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳,甚至有許多是“亡羊補(bǔ)牢”滯后的制度。如目前推行的村務(wù)、政務(wù)“兩公開”，對(duì)村（社區(qū)）兩委起到了一定的監(jiān)督和約束作用，但由于有些村（社區(qū)）村（居）務(wù)管理不透明，公開的版面有限，項(xiàng)目設(shè)置粗略，表面東西較多，群眾難以了解實(shí)情詳情，而最終沒有達(dá)到有效監(jiān)督的目的。三是缺乏權(quán)力分解制衡機(jī)制，監(jiān)督制度“虛置化”嚴(yán)重。在現(xiàn)行體制下，由于沒有建立嚴(yán)密的權(quán)力

6、分解和監(jiān)督體制，村級(jí)組織基本上采用決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三合一”的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督也基本上是“手心”監(jiān)督“手背”或者“下級(jí)”監(jiān)督“上級(jí)”的狀況，監(jiān)督制度“虛置化”的問題比較嚴(yán)重。通常情況下，農(nóng)村普遍建立的村（居）務(wù)監(jiān)督小組和理財(cái)小組組長(zhǎng)均由兩委成員擔(dān)任，而“兩委”又在村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，導(dǎo)致監(jiān)督過程缺少獨(dú)立性，監(jiān)督效能低，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。另外，由于村（居）民會(huì)議和村（居）民代表會(huì)議無權(quán)對(duì)黨支部進(jìn)行監(jiān)督，如果兩委職責(zé)不明，作為村（居）民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)—-村（居）民會(huì)議和村（居）民代表會(huì)議，實(shí)際上很難履行其監(jiān)督職責(zé)，因而往往也就成了一種虛設(shè)。目前所查辦的村（社區(qū)）干部腐

7、敗案件呈現(xiàn)群體化趨勢(shì)，“串案”“窩案”增多的現(xiàn)象也說明“同體監(jiān)督”方式很難實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主監(jiān)督。（三）外部監(jiān)督缺乏網(wǎng)絡(luò)村（居）民自治后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村（居）委會(huì)的關(guān)系發(fā)生了變化,政府與村委會(huì)更多的是指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)村（社區(qū)）干部缺乏有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和途徑，深入傾聽群眾意見渠道也十分有限，了解不到實(shí)際情況,監(jiān)督還處于“事先基本沒有監(jiān)督，事中基本難以監(jiān)督，事后基本不是監(jiān)督”的狀況。一方面村（居）干部作為一個(gè)特殊群體，目前采取的是有關(guān)部門按職能分工各管一段的方式管理，組織部門管黨建，民政部門管選舉，農(nóng)委（農(nóng)經(jīng)）管集體資產(chǎn)和離任審計(jì)，違法違紀(jì)歸紀(jì)檢監(jiān)察部門，刑事