壓力型體制的治理限度及其調(diào)適探討

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1、壓力型體制的治理限度及其調(diào)適探討【提要】壓力型體制是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)發(fā)展収得重大成就的內(nèi)在體制性原因，但其在治理效能上亦有問(wèn)題與限度。這種問(wèn)題與限度主要表現(xiàn)在：一定程度的系統(tǒng)性官民疏離、領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境、部門(mén)或地方的策略性應(yīng)對(duì)、體制內(nèi)官員壓力與動(dòng)力的失衡、民眾主體地位一定程度的喪失等。對(duì)于壓力型體制的調(diào)適來(lái)說(shuō)，一方面要合理劃分中央、地方與基層的責(zé)權(quán)利，賦予地方更大的自主空間，一方面要積極有序推進(jìn)民眾參與，實(shí)現(xiàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的切實(shí)統(tǒng)一?！娟P(guān)鍵詞】壓力型體制治理限度調(diào)適壓力型體制的概念最初是榮敬本等人在《從壓力型體制向民

2、主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》一書(shū)中提出的。所謂壓力型體制，指的是一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務(wù)和指標(biāo)，層層量化分解，下派給下級(jí)組織和個(gè)人，責(zé)令其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲。由于這些任務(wù)和指標(biāo)中一些主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是'一票否決'制（即一旦某項(xiàng)任務(wù)沒(méi)達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績(jī)?yōu)榱?，不得給了各種先進(jìn)稱(chēng)號(hào)和獎(jiǎng)勵(lì)），所以各級(jí)組織實(shí)際上是

3、在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。榮敬本等人是就縣鄉(xiāng)層面與經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域使用壓力型體制這一概念的。實(shí)際上，壓力型體制是整個(gè)中國(guó)權(quán)力運(yùn)行體制所具有的特點(diǎn)，其不僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而是廣泛體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的任務(wù)落實(shí)方面。在這種壓力型體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部既面臨縱向自上而下層層加碼的任務(wù)完成壓力，也面臨著橫向區(qū)域之間、部門(mén)之間、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人之間政績(jī)錦標(biāo)賽的壓力，優(yōu)勝者得到獎(jiǎng)勵(lì)晉升，落后者則遭到批評(píng)乃至淘汰。以政績(jī)?yōu)橹笓]棒,在這種巨大的壓力和激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部完成中央與上級(jí)的任務(wù)決策就具有了強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力。一方面，壓力型體制是改

4、革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)發(fā)展取得重大成就的內(nèi)在體制性原因。正是基于這種自上而下的嚴(yán)密的壓力型體制，我們才具有了集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，改革開(kāi)放以來(lái)黨的路線方針政策才得以較為有效地貫徹落實(shí)，發(fā)展Fl標(biāo)才得以通過(guò)壓力的層層傳導(dǎo)較好的實(shí)現(xiàn)。就此而言，這種口上而下的適度的壓力對(duì)于中國(guó)的治理現(xiàn)代化而言始終是必要的。另一方面，這種單純自上而下的壓力型體制在治理效能上亦有問(wèn)題與限度，對(duì)此必須清醒認(rèn)識(shí)。其治理限度主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，一定程度的系統(tǒng)性官民疏離。在自上而下的壓力型體制下，集中精力完成上級(jí)任務(wù)成為體制內(nèi)各級(jí)官員的必然選擇。與之相應(yīng)，官員個(gè)人以

5、及整個(gè)官僚體系很難有足夠時(shí)間與精力及時(shí)有效回應(yīng)來(lái)自社會(huì)尤其是基層的大量具體化、多樣化、迅疾化的民意訴求。“官員任免權(quán)在上級(jí)政府，冃前的官員任命機(jī)制無(wú)法保證地方官員對(duì)居民和企業(yè)的多樣化偏好做出足夠和有效的反應(yīng)?！敝灰霞?jí)有明確的任務(wù)指示與目標(biāo)要求，并且與自身利益特別是晉升直接相關(guān)，各級(jí)官員對(duì)上負(fù)責(zé)的態(tài)勢(shì)就不會(huì)根本改變，而會(huì)將精力集中于相關(guān)任務(wù)的完成以及應(yīng)對(duì)上級(jí)的各種檢查。為了任務(wù)的完成，各級(jí)人民代表大會(huì)這些本來(lái)的民意反映與上升機(jī)構(gòu)也會(huì)被強(qiáng)力整合到各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程之中，服從并服務(wù)于口上而下的任務(wù)貫徹。這不能不使得口下而上的社會(huì)參與與

6、民意表達(dá)機(jī)制與功能?chē)?yán)重弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層這一問(wèn)題表現(xiàn)的最為突出。作為基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著民眾最為鮮活、最為具體的多樣化利益訴求，但同時(shí)，作為壓力型體制的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也承擔(dān)著最重的任務(wù)完成責(zé)任，因?yàn)椤吧厦媲l線，底下一根針”，中央與上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)層層傳導(dǎo)，最終分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面予以解決。面對(duì)各領(lǐng)域各方面的繁重任務(wù)要求，面對(duì)來(lái)口上級(jí)的不停檢查評(píng)比，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很大程度上無(wú)法集中心思謀劃本地發(fā)展，關(guān)切地方民眾的具體、多樣化個(gè)別利益訴求。正是由于整個(gè)官僚體制的對(duì)上負(fù)責(zé)性，其與整個(gè)社會(huì)一定程度上實(shí)際是相對(duì)脫離的，沒(méi)有完全有效地扎根在社會(huì)之中，由

7、之出現(xiàn)系統(tǒng)性的官民疏離問(wèn)題也就在所難免。這種系統(tǒng)性官民疏離是長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)社會(huì)穩(wěn)定、官民矛盾、干群矛盾等問(wèn)題持續(xù)存在的一個(gè)重要體制性根源。正是rtr丁?這種官民疏離是系統(tǒng)性、體制性的，所以當(dāng)前出現(xiàn)的諸多問(wèn)題就不能單純歸咎于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人因素或僅僅視為一種作風(fēng)問(wèn)題。盡管執(zhí)政黨近年來(lái)采取了像干部包村、“群眾路線”教育實(shí)踐活動(dòng)、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)等若干舉措，力圖更大程度地恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)干部與民眾之間那種應(yīng)然的理想化關(guān)系，但只要這種壓力型體制的邏輯不變，這些舉措的實(shí)際效果都必然會(huì)有所折扣。這就是為什么這么多年中央一直強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨員干部要聯(lián)系群眾，而兩者之間

8、的矛盾還如此頻繁的一個(gè)極其重要的原因。其二，領(lǐng)導(dǎo)干部的夾縫處境。雖然壓力型體制造成了系統(tǒng)性的官民疏離,但這并不意味著在這一體制下的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部只能專(zhuān)心應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù)要求而對(duì)社會(huì)成員具體、多樣化的利益訴求可以置之不顧。事實(shí)遠(yuǎn)