(研究報(bào)告）我國(guó)地方財(cái)政存在的問題及對(duì)策

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1、我國(guó)地方財(cái)政存在的問題及對(duì)策地方財(cái)政是我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的重耍組成部分，在我國(guó)具體包括?。ㄖ陛犑校┘?jí)、市（地區(qū)）級(jí)、縣（市）級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)四級(jí)，保持地方財(cái)政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有極為重要的意義。1994年分稅制改革在一定程度上取得了成功，但在地方財(cái)政這方而的改革并不徹底，留下了許多問題，尤其是近幾年，受國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不確定因素的影響，我國(guó)地方財(cái)政面臨著許多困難和不利因素，対地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)構(gòu)成強(qiáng)大壓力。地方財(cái)政而臨的問題1.地方財(cái)政級(jí)次過多。中國(guó)是世界上擁有地方政府級(jí)次、地方公共支出級(jí)次最多的國(guó)家?？疾煲幌聦?shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，尚找不出一個(gè)五級(jí)架構(gòu)的政府。比較典型

2、的情況是三級(jí)架構(gòu)或準(zhǔn)三級(jí)架構(gòu)（如聯(lián)邦制的美國(guó)、澳大利亞和單一制的H本、法國(guó)），但屮國(guó)有四級(jí)地方政府：省、市（地級(jí)市）、縣和鄉(xiāng)禎。雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定是五級(jí)政府，但是按這樣的架構(gòu)，各級(jí)政府如都要求冇自己穩(wěn)定的稅基，都能夠按照分稅分級(jí)的框架來形成財(cái)力分配，至少在基層看不到出路，鄉(xiāng)一級(jí)沒有大宗穩(wěn)定收入來源來形成分稅體制。財(cái)政級(jí)次過多就會(huì)造成財(cái)政資金的利用效率低卞，帶來了不同財(cái)政級(jí)次之間的財(cái)政資金博弈。我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)政體制是根據(jù)一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)政的構(gòu)想設(shè)計(jì)的，拋開我國(guó)政府級(jí)次過多這個(gè)也應(yīng)該討論的問題不說，就是“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”理論也是指得商榷的，如法國(guó)和徳國(guó)都并非如此。2.財(cái)權(quán)

3、與事權(quán)不対稱。分稅制是在中央和地方各級(jí)政府之間劃分各自事權(quán)的基礎(chǔ)上,按照稅種劃分收入和支出范圍、管理權(quán)限、實(shí)行收支掛鉤和分級(jí)管理，口求平衡的財(cái)政管理體制，1994年的分稅制改革確實(shí)起到了這樣的作用，貫徹了“收入人頭在屮央、支出下流到地方”的分稅制改革精神，然而從地方財(cái)政收入來看，在原體制下地方長(zhǎng)期培植起來的主體財(cái)源，面臨著財(cái)源弱化、收入增長(zhǎng)難度加大的困境，分稅制中劃屬丁?地方的14個(gè)稅種由于點(diǎn)多、面廣、稅源分散、隱蔽性強(qiáng)、征收難度大、成本高又加劇了地方財(cái)政收入困難的事實(shí)。但是在支出方面，地方財(cái)政承擔(dān)了大部分的支岀責(zé)任，特別是省級(jí)以F的地方財(cái)政擔(dān)負(fù)著相當(dāng)沉重的支出責(zé)任，這與

4、國(guó)際慣例不符。地方政府縣鄉(xiāng)兩級(jí)共同提供龐人而重要的公共服務(wù)，包括70%的預(yù)算內(nèi)教育支出和55%?60%的醫(yī)療支出。地級(jí)市和縣級(jí)市負(fù)責(zé)所有的失業(yè)保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)。在其他國(guó)家社會(huì)保障和救濟(jì)幾乎總是由小央政府提供（轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)除外）。教育和醫(yī)療是中映和省級(jí)的責(zé)任。地方政府承擔(dān)大部分的支出責(zé)任但其只能控制小部分的稅收收入。從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來看，這種事權(quán)和財(cái)權(quán)的不協(xié)調(diào)更加明顯。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣級(jí)部門下放機(jī)構(gòu)沒有管理權(quán)，無權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)它們?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展系列服務(wù)；二是部分下設(shè)機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)沒有下放，主管部門沒有要求集中在縣（市）管理，鄉(xiāng)財(cái)政支出紛紛上劃，比例逐漸增大；三是縣、鄉(xiāng)財(cái)權(quán)劃分不合

5、理，分稅制是地方財(cái)政支配的收入減少，縣（市）為保證木級(jí)收入，滿足支出需要，也不得不集中財(cái)力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而臨財(cái)力減少和支岀剛性增長(zhǎng)的雙重壓力?？偠灾覈?guó)各級(jí)政府事權(quán)劃分原則性不強(qiáng)U缺乏法制化基礎(chǔ)。1.不同地區(qū)間的財(cái)政狀況差異過大。中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距存在于方方面面，地方財(cái)政是一個(gè)很顯著例子，并且這種差異不只存在于東部與屮西部各省之間，還存在于各個(gè)地區(qū)、省際內(nèi)部。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)地區(qū)間的財(cái)政支出和服務(wù)提供方血的不平等程度非常大，口以佼快的速度增長(zhǎng)。在轉(zhuǎn)移支付制度方面，現(xiàn)行分稅制的稅收返還方式在承認(rèn)了原體制下區(qū)域財(cái)政能力差異的同時(shí)又因返還基數(shù)以1993年為準(zhǔn)，再次拉

6、人了地區(qū)間的差距。各省級(jí)政府人均支出（包含了所有轉(zhuǎn)移支付）的最高值與最低值的比率己由1990年的6.1增加到了1999年的19.1,離散系數(shù)己由0.55增長(zhǎng)到0.86。從非預(yù)算資金角度來看，稅收與我們所說的準(zhǔn)稅收稅基的一致性意味著預(yù)算收入與非預(yù)算收入相關(guān)度極高，即經(jīng)濟(jì)繁榮地區(qū)兩項(xiàng)收入部高，而不發(fā)達(dá)地區(qū)面臨的是更加吃緊的財(cái)政局面。地方政府對(duì)非預(yù)算資金的依賴性加強(qiáng),明顯地強(qiáng)化了區(qū)域差異擴(kuò)大的趨勢(shì)，分稅制改革口的Z—是要將經(jīng)濟(jì)日益推向財(cái)政口給,但伴隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的下降，富裕與貧窮落后地區(qū)財(cái)政收入的水平差距越來越大，那么他們提供地區(qū)公共物品和服務(wù)的能力也在逐漸拉人。2.“非預(yù)算

7、”問題嚴(yán)重?！胺穷A(yù)算”資金包括兩部分：預(yù)算外資金和制度外資金，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收収、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括：法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃（物價(jià)）部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬部門集屮的上繳資金；用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金；其他未納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金。從地方財(cái)力結(jié)構(gòu)來分析，非預(yù)算資金加上預(yù)算內(nèi)的非稅收入占地方財(cái)力的比重較高,1994