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1、淺談抽象行政行為與具體行政行為【摘要】抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)別是長期困擾行政法理論界和實務(wù)界的一個難題。《行政訴訟法》第12條規(guī)定，人民法院不受理行政相對人對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制訂、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”提起的訴訟，而在實踐中有時也會出現(xiàn)抽象行政行為與具體行政行為同時在一個法律文件中出現(xiàn)的情況。關(guān)于此的訴訟也時有發(fā)生?！娟P(guān)鍵詞】抽象行政行為；具體行政行為；喬占祥；鐵道部；火車票漲價1?基本案情1999年11月，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準了國家計委《關(guān)于對部分旅客列車運價實行政府指
2、導(dǎo)價的請示》。2000年11月8日，國家計委作出《關(guān)于部分旅客列車票價實行政府指導(dǎo)價有關(guān)問題的批復(fù)》（以下稱為“國家計委批復(fù)”），同意對春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節(jié)假口部分客運繁忙線路列車票價實行常年上?。粚Σ糠峙c高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價實行常年下浮。2000年12月21口，鐵道部依據(jù)國家計委上述批復(fù)，向有關(guān)的鐵路運輸企業(yè)發(fā)出《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》（以下稱為“鐵道部通知”），規(guī)定2001年承擔春運任務(wù)的14個鐵路局中，節(jié)前（1月1
3、3口至1月22口）口廣州鐵路（集團）公司、北京、上海鐵路局始發(fā)，節(jié)后（1月26日至2月17口）自成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發(fā)的部分列車部分時間段浮動票價。鐵道部的理由是：實行票價浮動，可通過價格杠桿對客流削峰平谷，引導(dǎo)旅客在時間或各種交通工具之間合理分流，緩解高峰期間鐵路的沉重壓力。2001年1月4日鐵道部通過媒體向社會公布了春運票價上浮方案。河北三河時代律師事務(wù)所律師喬占祥，獲悉鐵道部票價上浮通知后，認為鐵道部出的春運期間部分列車實行票價上浮的行政行為侵犯了他本人及廣大旅客的合法權(quán)益，其行為
4、是違法的。2001年1月18日向鐵道部申請行政復(fù)議，請求鐵道部：（1）撤銷春運期間部分旅客列車票價上浮的行政行為。（2）審查鐵道部作出春運期間部分列車實行票價上浮的行政行為的依據(jù)——“國家計委批復(fù)”的合法性。鐵道部接到中請后，于1月22口發(fā)出《行政復(fù)議受理通知書》，3月19口，鐵道部作出《行政復(fù)議決定書》。決定書指出：（1）申請人喬占祥在行政復(fù)議申請書中，沒有提供其合法權(quán)益受到被申請人行政行為侵犯的事實和證據(jù)；在審查過程屮，其先后提供的證據(jù)相互矛盾。（2）國家計委報請國務(wù)院批準、下發(fā)的“國家計委批
5、復(fù)”是合法的。（3）鐵道部根據(jù)“國家計委批復(fù)”作岀的“通知”,依據(jù)止確，程序合法，內(nèi)容適當。因此作出維持“鐵道部通知”的行政復(fù)議決定。喬占祥對鐵道部的《行政復(fù)議決定書》表示不滿。2001年3月31日，喬占祥以鐵道部為被告，向北京市第一中級人民法院（以下稱為“北京市一中院”）提起行政訴訟，請求法院判決：（1）撤銷鐵道部的《行政復(fù)議決定書》，并責令被告依法履行對"國家計委批復(fù)”的審查及轉(zhuǎn)送的法定職責。（2）撤銷“鐵道部通知”。北京市一中院于2001年11月5日作出一審判決，維持鐵道部對2001年春運期
6、間部分旅客車實行票價上浮的行政行為，駁冋喬占祥的訴訟請求。喬占祥對一審判決不滿，認為北京市一中院未對鐵道部票價上浮行為的合法性進行全面審查，在事實認定和法律適用方面存在嚴重錯誤。2001年11月16R,喬占祥向北京市高院提起上訴，請求依法改判，撤銷被上訴人發(fā)布的票價上浮通知；依法判決確認被上訴人未履行轉(zhuǎn)送職責違法。2002年2月28日，北京市高級法院作出終審判決，駁冋上訴，維持原則。2.本案爭議焦點本案爭議的焦點是，鐵道部《關(guān)于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》是抽象行政行為還是具
7、體行政行為？這一爭議也是其他爭議的基礎(chǔ)。這一爭議的意義在于：如果鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，該復(fù)議及其訴訟即具有存在的前提；反之，如果鐵道部的《通知》屬于抽象行政行為，那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定,該復(fù)議及其訴訟即不具有存在的前提，所以引發(fā)人們的深思。2.關(guān)于具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分通說認為，所謂具體行政行為，是指行政主體對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對于特定對象的權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生影響。關(guān)于具體行政行為
8、和抽象行政行為的區(qū)分標準，通說認為有以下三個：第一，調(diào)整范圍不同。抽象行政行為一般調(diào)整不特定的多數(shù)人以及多件事項，但是，具體行政行為僅僅針對特定的人和事。第二，能否反復(fù)適用不同。抽象行政行為一般以規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來，執(zhí)行規(guī)范性文件不僅適用一次，在有同樣條件的情況下，會反復(fù)適用，即規(guī)范性文件在其效力期間內(nèi)，一直有調(diào)整和約束力；具體行政行為僅僅對于本次事項的處理有效，對于其他事項則不適用。第三，影響相對人權(quán)利義務(wù)的方式不同。具體行政行為對于相對人的權(quán)利義務(wù)直接作出決定，直接影響相
