中國財政轉移支付制度的演變與改革建議

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1、1中國財政轉移支付制度的演變與改革建議IntergovernmentalTransferSysteminChina賈康(JiaKang)一、引言：中國的地方政府設置與支出責任要了解中國政府間轉移支付制度，有必要先對中國地方政府的設置情況與各級政府承擔的財政職能有所了解。（一）地方政府設置根據(jù)中華人民共和國憲法的規(guī)定，設置了四級地方政府，包括?。ê醒胫陛犑小⒚褡遄灾螀^(qū)）、市、縣（含縣級市）、鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)）四個級次。截止2003年底，中國設置了34個省級政府，其中包括27個?。ê_灣?。?個自治區(qū)和2個特別行政區(qū)（香港和澳門）；333個地級政府，其中包括282個地級市（有權管理縣級行

2、政單位的市級政府）；2861個縣級政府，其中包括374個縣級市、845個市轄區(qū)（地級市下轄區(qū)）和1470個縣，44067個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，其中包括20226個鎮(zhèn)、18064個鄉(xiāng)、5751個街道辦事處（市轄區(qū)的下級社區(qū)政府）。在這個四級層次的行政區(qū)域內都設有完整的國家機器，包括行政管理機構、立法機構（人民代表大會）、司法機構（檢察院、法院）、政治協(xié)商機構等，其中省和地級市有對等級次的武裝力量管理機構，被成為省軍區(qū)和軍分區(qū)。中國是一個行政權力高度集中的國家。中華人民共和國憲法明確規(guī)定，中央人民政府（中華人民共和國國務院）統(tǒng)一領導全國地方各級國際行政機關的工作；各級地方政府都服從中央人民政

3、府；同時還規(guī)定地方各級人民政府要對上一級國家行政機關負責并報告工作。以憲法為依據(jù)，中國形成了嚴格的上級政府管理下級政府的政府管理體制，各級政府都要遵從上級政府的制度安排和政策規(guī)定行事，地方政府首腦都是具有一定等級的行政官員，必須對上級官員負責。1本文基于財政部科研所研究人員承擔的ADB“中國政府間轉移支付制度研究”課題背景報告的一部分修改而成。課題主持人為賈康，成員有白景明、祝小芳、牟巖等。1值得說明的是，在中國，“市”可以具有不同的行政級別。北京、天津、上海、重慶為省級直轄市，是城市地區(qū)行政級別最高的行政機構，以下依次是地級市和縣級市，前者直接隸屬于省級政府。省級直轄市與地級市

4、都可以將所屬城區(qū)進一步細化為市轄區(qū)，大多數(shù)市都管轄多個縣?？h級市為行政級次最低2的市級行政機構，不能劃分市區(qū)，也不能管縣。中國的《預算法》規(guī)定一級政府一級財政，地方各級政府預算由各部門的預算組成，因此，中國的財政管理架構基本與政府架構相同，每級政府都設有財政局與稅務局（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級設財政所或稅務所）。在這里需要一提的是，隨著改革開放進程的深入，中國也出現(xiàn)了一些與建制不相符的行政調整。1984年以來政府曾經(jīng)批準設立若干“計劃單列市”，這些規(guī)模較大的城市原屬地級市，列為單3列市后就成為省級預算單位，擁有等同于省政府的經(jīng)濟管理和財政權力。中國各級政府設置情況如下圖所示。2為明確起見，本報告中

5、出現(xiàn)的“市”應指地區(qū)和地級市。其他行政級次的市（如縣級市）會明確標明。3后來有些計劃單列市又被撤銷。2圖1－1中國各級政府設置圖中央級中央省級省自治區(qū)直轄市縣市級市內市縣縣級市郊區(qū)縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道街道34（二）各級政府的事權與支出責任劃分研究省以下地方財政轉移支付，必然涉及各級政府的事權劃分及支出劃分，因為政府間事權劃分是政府間財力分配的基本依據(jù)，由事權劃分決定的支出責任劃分是財政體制的基本要素，而且是確定財政體制包括轉移支付體制的邏輯起點。根據(jù)事權劃分，中央政府主要負責國家安全、調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展和實施宏觀調控。地方各級政府則主要負責本地區(qū)經(jīng)濟和各項

6、事業(yè)的發(fā)展。我國憲法第107條規(guī)定了地方政府行使的職權：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！北?-1與事權相對應的各級政府支出劃分中央政府負責支出地方政府負責支出國家安全、和中央國家機關所需經(jīng)費，調整本地區(qū)政權機關所需支出以及本地區(qū)經(jīng)國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、落實調控所濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體地方行政管必須的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)理費，公檢法支出，部分刑警經(jīng)費，民兵展支出。具體包括：國防費，刑警經(jīng)費，外事業(yè)費，地方統(tǒng)籌的基

7、本建設投資，地方交和援外支出，中央一級行政管理費，中央企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費，支農(nóng)支統(tǒng)管的基本建設費，中央直屬企業(yè)的技術改出，城市維護和經(jīng)費，地方文化、教育、造和新產(chǎn)品試制費，地質勘探費，由中央本衛(wèi)生等各項事業(yè)費，價格補貼支出以及其級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、他支出。科學等各項事業(yè)費支出。由于憲法未對省、市、縣具體職責進行詳細的闡述，國務院對地方各級政5府職權的劃分，亦沒有全國性統(tǒng)一規(guī)定。地方各級政府職權交叉，又導致了地方各級政府財政支出責任在層次分工上比較混亂，