我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給演變、困境和對(duì)策

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1、我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給演變、困境和對(duì)策　　中圖分類號(hào)：F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A內(nèi)容摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題顯得非常突出，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也顯得非常重要。本文首先分析了我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度演變，接著探討了目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的困境，最后在此基礎(chǔ)上提出了一些對(duì)策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在農(nóng)村地區(qū)內(nèi)私人不愿意提供的、具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)產(chǎn)品，主要包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和不可分割性特點(diǎn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅滿足廣大農(nóng)村地區(qū)人民物質(zhì)和

2、精神需要，而且對(duì)發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都具有重要意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)差距也越來(lái)越大，相比城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給還比較短缺，因此如何滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品需要以及完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是一項(xiàng)重要的研究課題。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度演變新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了合作化時(shí)期、人民公社時(shí)期、家庭承包制實(shí)施至農(nóng)業(yè)稅取消前、后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期四個(gè)時(shí)期。11（一）農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期和人民公社時(shí)期（1949-1978年）新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)施了農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，其主要目的是把以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)改造為以生產(chǎn)資料公有

3、制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社三種組織形式，從組織的臨時(shí)互助組和常年互助組，發(fā)展到以土地入股、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特點(diǎn)的初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再進(jìn)一步發(fā)展到建立土地和主要生產(chǎn)資料歸集體所有的高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，我國(guó)出現(xiàn)了初步的農(nóng)村公共產(chǎn)品制度。1958年，我國(guó)實(shí)施農(nóng)業(yè)人民公社化運(yùn)動(dòng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。人民公社制度擁有對(duì)人、財(cái)、物的絕對(duì)控制權(quán)，采用強(qiáng)制性的行政手段提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，保證了農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本供給。這一時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)取得很大成就，主要表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利主干網(wǎng)絡(luò)

4、、低水平的社會(huì)保障等方面?？偨Y(jié)這一時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度特點(diǎn)，主要有：一是供給主體主要是集體組織，合作社和人民公社是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要提供者；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源以集體經(jīng)濟(jì)組織為主，國(guó)家財(cái)政為輔，主要依賴政府動(dòng)員組織大量勞動(dòng)力來(lái)完成農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)，如表1所示；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品決策主要是自上而下，政府及集體組織是唯一的決策主體。11（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任實(shí)施至農(nóng)業(yè)稅取消前（1978-2005年）20世紀(jì)70年代末，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。以此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在廢除政社合一制度基礎(chǔ)上成立，擁有一定的財(cái)政權(quán)力，成為基層農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主

5、導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)幾乎涵蓋了農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面，中央政府下放了事權(quán)，但沒(méi)有下放財(cái)權(quán)，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不足，導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政緊張，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來(lái)源一方面以貨幣形式體現(xiàn)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)和管理費(fèi)、三提五統(tǒng)，各種集資捐贈(zèng)收入等，另一方面是農(nóng)民提供的勞動(dòng)。這時(shí)期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給特征主要是：一是供給主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，采用自上而下的決策程序；二是農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)由以前的隱性變成顯性；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給相對(duì)農(nóng)業(yè)的高速增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是滯后的，主要因?yàn)楦母锖髧?guó)家對(duì)農(nóng)村基本建設(shè)的投資減少，而政府投資的減少并沒(méi)有由私人投資來(lái)

6、完全彌補(bǔ)（張軍，2006）。（三）后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期（2006年至今）112006年1月1日起，我國(guó)廢除《農(nóng)業(yè)稅條例》，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革取消了“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派費(fèi)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消對(duì)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響不同，但總體上是減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入，也不同程度地影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來(lái)源主要是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村“一事一議”制度。上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政緊張，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也相應(yīng)減少，甚至根本不提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，而“一事一議”制度也僅滿足小額費(fèi)用的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，在實(shí)際實(shí)

7、施過(guò)程中也存在一些問(wèn)題，比如議而不決，強(qiáng)制實(shí)施，數(shù)額偏小等。這個(gè)時(shí)期的公共產(chǎn)品供給特征主要有：一是資金渠道主要是轉(zhuǎn)移支付和小額公共產(chǎn)品的“一事一議”；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡；三是決策程序還是以自上而下為主。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也有很大改善，但總體上還存在供給不足問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出比例沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而得到長(zhǎng)足提高，如圖1和圖2所示。11財(cái)政支持不足導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也不足。農(nóng)田有效灌溉面積所占比例不足47%，灌排設(shè)施老化失修，工程不配套，灌溉水有效利用率仍不高。到201

8、0年底，全國(guó)仍有1200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬(wàn)個(gè)建制村不通瀝