推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)帶動(dòng)績效預(yù)算管理改革

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1、一、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)與績效預(yù)算所謂財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，就是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評(píng)價(jià)方法，依據(jù)一定的原則，對(duì)財(cái)政資金使用的綜合效果進(jìn)行評(píng)判（在公共財(cái)政下，財(cái)政資金使用不僅追求經(jīng)濟(jì)效益，還有更廣泛的政治、社會(huì)效益），并通過績效評(píng)價(jià)找出財(cái)政支出決策和執(zhí)行中的問題以及改進(jìn)的方向。績效預(yù)算在西方國家推行已有較長時(shí)間，但對(duì)績效預(yù)算的涵義仍有不同的看法。世界銀行專家沙利文認(rèn)為，績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績評(píng)估為核心的預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。澳大利亞把績效預(yù)算分成五個(gè)部分：政府要辦的事；配置預(yù)算資

2、源；以結(jié)果為中心制定績效目標(biāo)；評(píng)價(jià)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況的標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)績效的指標(biāo)體系?？梢钥闯?，澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動(dòng)的資金支持體系的評(píng)價(jià)模式。國內(nèi)學(xué)者賈康等人認(rèn)為，績效預(yù)算是一種預(yù)算模式，包含著預(yù)算理念和預(yù)算過程的變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績效預(yù)算實(shí)現(xiàn)方式所采用的手段。王延杰認(rèn)為，績效預(yù)算就是按照政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的績效狀況安排預(yù)算資金的預(yù)算組織形式和管理機(jī)制。其實(shí)質(zhì)是將政府行為績效與預(yù)算相掛鉤，并依據(jù)政府行為績效狀況安排預(yù)算收支。我們認(rèn)為，績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù)，而不是按照投入或過程

3、來分配資源。績效預(yù)算包括了從財(cái)政資金分配、管理、使用到評(píng)估的整個(gè)過程，涉及到政府運(yùn)作、公務(wù)人員的觀念轉(zhuǎn)變、法制氛圍等各個(gè)層面。通過績效預(yù)算不僅可以提高資金的使用效率，而且可以由此提高人員的辦事效率，以事帶人，使各部門形成良性的激勵(lì)約束機(jī)制。二、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系是績效預(yù)算的核心內(nèi)容績效預(yù)算是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，主要包括政府績效評(píng)價(jià)體系、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。政府績效評(píng)價(jià)體系是績效預(yù)算的基礎(chǔ)部分。政府績效評(píng)價(jià)體系在績效預(yù)算中的作用：首先，政府績效分為政府行政總目標(biāo)、部門總目標(biāo)、部門目標(biāo)結(jié)構(gòu)、部門行政合規(guī)性、部門項(xiàng)目執(zhí)行情況五個(gè)部分

4、。當(dāng)某個(gè)部門這五部分內(nèi)容規(guī)定清晰以后，部門預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定也就有了基本依據(jù)。其次，政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)說明的是政府各部門應(yīng)該和可能做到什么、做到何種程度、什么時(shí)候做完。因此，一旦政府績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)明確下來，支出預(yù)算的合理性也就相應(yīng)規(guī)定下來。再次，政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)本質(zhì)上指明的是從哪些方面衡量政府績效，當(dāng)政府績效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定下來了，人們確定財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，也就可以把財(cái)政支出合理性指標(biāo)測定與政府行政效果對(duì)應(yīng)起來。建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的核心，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一些理念融入預(yù)算管理中，使政府預(yù)算能像企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃一樣，對(duì)政府的行為進(jìn)行內(nèi)控

5、，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高政府運(yùn)行效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系不僅是對(duì)財(cái)政支出情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，其根本意義是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府的職能實(shí)現(xiàn)程度，即考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量及成本。因此，如果僅從財(cái)政的角度來進(jìn)行財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，就很難全方位地反映財(cái)政支出的實(shí)際效益。從這個(gè)意義上說，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系是以財(cái)政部門為主體，政府其他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一項(xiàng)制度。由于財(cái)政支出范圍廣泛，績效表現(xiàn)特征多樣化，既有可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，也有無

6、法用貨幣衡量的社會(huì)效益，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政部門難以采用準(zhǔn)確的辦法來對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行衡量，而這一工作“盲區(qū)”恰恰是減少資源損失浪費(fèi)、提高效率的關(guān)鍵點(diǎn)。財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系就是要把“不可衡量的事”變?yōu)榭珊饬康?，確定政府的職能、財(cái)政支出的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要的步驟，在給定目標(biāo)的前提下尋求最有效率的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式，以最低成本、最大限度地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共需要?？梢?，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系在績效預(yù)算中的關(guān)鍵作用是從質(zhì)和量兩個(gè)角度說明政府資金的使用狀況，從而使績效預(yù)算的功能突出反映在資金使用效率評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算撥款的約束上。政府績效評(píng)價(jià)體系解決的是預(yù)算編制依據(jù)問題，財(cái)

7、政支出績效評(píng)價(jià)體系解決的則是編制好了的預(yù)算究竟是否被執(zhí)行好、事后來看優(yōu)劣之處是什么。因此，可以說財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系是績效預(yù)算的核心內(nèi)容?？冃ьA(yù)算是一個(gè)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，需要嚴(yán)密、系統(tǒng)、規(guī)范的組織體系。這一體系的基本功能不僅在于確?？冃ьA(yù)算的順利實(shí)施，更為重要的是為績效預(yù)算的編制、評(píng)價(jià)和科學(xué)實(shí)施，為合理提供人力資源、管理規(guī)范及思想方法等提供保障。組織管理體系在績效預(yù)算系統(tǒng)中發(fā)揮著控制和管理的作用，使績效預(yù)算按設(shè)計(jì)的方向運(yùn)行。三、以項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)帶動(dòng)項(xiàng)目績效預(yù)算構(gòu)建——廣東的實(shí)踐為加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高資金使用效益，廣東省于2003年開展財(cái)政支出績效

8、評(píng)價(jià)試點(diǎn)，2004年設(shè)立了全國第一個(gè)省級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，廣東省把工作重點(diǎn)放在財(cái)政支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)