財政績效管理

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財政支出績效管理模式的探索與實踐隨著財政體制改革的不斷深入，財政支出績效評價越來越受到各級政府的關(guān)注。按照財政科學化、規(guī)范化、精細化管理要求，積極開展財政支出的績效評價，對落實財政在保增長、保民生、保穩(wěn)定中的各項政策，促進經(jīng)濟與社會事業(yè)平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。一、財政支出績效評價理論探索與實踐（一）財政支出績效評價相關(guān)理論1、財政支出績效評價的概念財政支出績效評價是政府部門指運用科學、規(guī)范的評價方法，對照統(tǒng)一的評價標準，按照績效的內(nèi)在原則，對財政支出的行為過程及其經(jīng)濟、社會、政治效果進行的科學、客觀、公正的衡量和綜合評判，并將評價結(jié)果納入預算編制的財政管理活動。2、財政支出績效評價的主體開展財政支出績效評價工作，必須明確財政部門作為主體，負責統(tǒng)一組織，政府各部門具體負責實施，社會各界廣泛參與。3、財政支出績效評價原則 財政支出績效評價應遵循的原則：一是經(jīng)濟性、效率性、有效性原則。二是定量分析與定性分析相結(jié)合的原則。以定量分析為主，定性分析為輔。三是真實性、科學性、規(guī)范性原則。4、財政支出績效評價方法財政支出績效評價方法，就是在具體實施財政支出評價過程中應該采用的具體工具和方法。由于財政支出績效評價過程復雜，其方法較多，如目標與實施效果比較法、成本-效益比較法、最低投入法、攤提計算法、因素分析法、歷史動態(tài)比較法、橫向比較法、專家評議與問卷調(diào)查法(公眾評判法)等。這些方法各有利弊，適用性上也各有不同。因此，在開展績效評價時，需根據(jù)不同的評價內(nèi)容選擇一種或幾種適宜的方法，才能達到預期的評價目的。5、財政支出績效評價工作分類根據(jù)評價工作客體的范圍不同，財政支出績效評價可分為四類：財政支出綜合績效評價。評價的對象是財政支出的整體效益，包括支出的規(guī)模效益和結(jié)構(gòu)效益，是財政支出效益的綜合反映。部門財政支出績效評價。評價對象是公共部門（使用財政經(jīng)費的一級預算單位）的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政綜合績效評價的基礎。單位財政支出績效評價。評價對象是使用財政支出的基層預算單位的財政支出效益。項目支出的績效評價。 評價對象是財政支出項目的效益，主要側(cè)重于項目資金使用最終是否得出相應產(chǎn)出，能否發(fā)揮最大效益。6、財政支出績效評價指標體系財政支出績效評價指標體系是指能夠反映財政支出結(jié)果可量化、可衡量的各類指標體系，包括績效指標體系和評價標準體系。由于財政支出績效評價涉及行業(yè)多，分布領(lǐng)域較廣，財政支出績效績效評價指標的設置和選取應充分考慮具體項目或部門的特點與環(huán)境等綜合因素，并結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，及時對指標體系進行調(diào)整和完善。二、財政支出績效評價工作現(xiàn)狀分析近年來，財政部在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，從我國國情出發(fā)，以提高財政資金使用效益為主要目標，組織部分中央部門開展了預算支出績效評價試點工作。一些地方財政部門也結(jié)合本地實際，組織開展了績效評價試點工作。在績效評價制度建設、組織實施、評價對象選擇、評價范圍界定、評價指標設定、評價結(jié)果運用等方面做了大量的工作，為績效管理理念的普及和績效評價試點在全國范圍內(nèi)的推進積累了一定的經(jīng)驗。（一）財政支出績效評價工作進展情況1、績效評價總體進展情況我國財政支出績效評價工作，始于20世紀80年代初期，財政支出績效評價作為推進財政支出改革，加強財政支出管理的重要手段，逐步被列入我國財政改革的議事日程。中央財政 ：2001年，財政部組織力量開展專項研究，專門組團對美國、德國、英國、瑞典等國的財政支出績效評價進行了考察，召開了全國財政支出績效評價研討會，成立課題組對財政支出績效評價重點問題進行了專題研究。從2003年起，財政部一些司局就開始制定各行業(yè)績效評價管理辦法，組織部分中央部門開展預算支出績效評價試點工作，并選擇了一些重大項目進行績效評價試點。2006年，財政部在在總結(jié)前幾年經(jīng)驗的基礎上，從績效評價對象選擇、程序設計、指標體系設計、結(jié)果運用等方面入手，對績效評價試點工作進行了進一步規(guī)范。在編制2006年部門預算“一上”階段，就要求中央部門申報績效評價試點項目，經(jīng)財政部確認后作為績效評價試點項目，由部門在“二上”階段報送項目的績效目標。財政部按照統(tǒng)一領(lǐng)導、分類管理、客觀公正、科學規(guī)范的原則，結(jié)合中央部門的實際情況，選擇了新聞出版總署“國家重大出版工程”、農(nóng)業(yè)部“農(nóng)業(yè)科技跨越計劃經(jīng)費”、“科技農(nóng)業(yè)信息入戶”和水利部“長江河道采砂管理費”共4個項目進行績效評價試點，并按照有關(guān)規(guī)定，綜合考慮試點項目實際情況，為這些項目規(guī)定了績效評價經(jīng)費的計提比例。2007年，財政部又確定了教育部“高校構(gòu)建節(jié)約型校園修購”等6個項目作為2007年績效評價試點項目，績效評價試點穩(wěn)步推進。地方財政： 近年來，一些地方財政也先后開展了財政支出績效評價工作。2000年，湖北省財政廳率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個行政事業(yè)單位，進行財政支出績效評價試點工作。湖南、河北、福建等地也進行了小規(guī)模的績效評價工作試點。2003年浙江省財政廳開始財政支出績效評價工作，并于2005年成立了專門機構(gòu)，現(xiàn)已建立了比較系統(tǒng)的財政支出績效評價管理制度體系和績效評價指標體系。2004年，廣東省成立了財政支出績效評價專門機構(gòu)，財政廳績效評價處，并頒布了相應的實施方案。2004年，遼寧省財政廳在充分調(diào)研的基礎上，初步建立起財政專項資金績效評價體系。目前，全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）中，有11個省（市）成立了績效評價工作專門機構(gòu)，其他地方雖未成立專門機構(gòu)，但績效評價工作職能也落實了具體處室管理。各省對財政支出績效評價理論與實踐的探索，績效評價工作在加強制度建設、完善績效評價指標體系、探索評價的組織方式和評價結(jié)果的運用等方面做了大量的工作，積累了一定的經(jīng)驗，為全面開展財政支出績效評價工作奠定了基礎。（二）我省的績效評價工作開展現(xiàn)狀 為進一步提高財政資金的使用效益，我省在推進部門預算編制改革、實行國庫集中支付、政府采購制度改革的同時，積極探索開展財政支出績效評價試點，做了一定的工作。2005年，省財政廳印發(fā)了《安徽省省級項目支出績效考評暫行辦法》，率先在省級選擇了革命老區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付、城市污水處理廠建設、醫(yī)院醫(yī)療設備購置、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部分項目開展績效評價工作試點，2008年，在省本級繼續(xù)開展部分項目績效評價試點的同時，選擇了合肥市、金寨縣開展財政支出績效評價試點工作。從試點的情況看，試點工作取得了一定的成效，一是規(guī)范了資金的使用與管理；二是規(guī)范了項目申報行為；三是提高了預算安排的科學性；四是增強了部門單位使用財政資金的責任意識。2009年，為進一步規(guī)范財政支出績效評價工作，我廳出臺了《安徽省預算支出績效考評實施辦法》，對績效評價的對象、內(nèi)容、程序、考核結(jié)果的運用等作了全面的規(guī)定，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分布實施”的原則，提出了用3年時間，到2011年在全省范圍內(nèi)全面開展預算支出績效評價工作。（三）財政支出績效評價工作中存在的問題由于績效評價是一項全新的工作，無成熟經(jīng)驗可資借鑒，績效評價工作中還存在很多不足和問題，需要改進和完善。一是績效評價的認識不充分。大部分部門及管理人員對績效評價不了解，對績效管理的意義認識不清，尤其是對“效”的理解不夠，還停留在是否按計劃完成任務上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。同時，認為此項工作與財政預算安排關(guān)聯(lián)不大，并且涉及面廣，工作量大，要求高，存在畏難情緒。二是績效評價工作機制不順暢。從各地情況看，在財政部門內(nèi)部承擔績效評價工作機構(gòu)設置多樣，上下級財政部門之間沒有統(tǒng)一的組織、領(lǐng)導，影響了財政內(nèi)部開展工作上的交流、指導、協(xié)調(diào)和督辦，不利于績效評價工作的全面推進和深入開展。三是績效評價制度不健全。 沒有建立起全國統(tǒng)一的績效評價法律制度，績效評價的長效機制缺乏。評價指標體系不完善、不科學。大部分地方只是對少數(shù)行業(yè)、部門、項目建立了相應的評價指標，且指標設置較為粗放，指標權(quán)重的確定、定性指標的計分等也缺乏科學的方法，評價結(jié)果可比性不強。同時，目前的財政支出績效評價工作也只僅僅局限于對項目支出績效評價，對基本支出的績效評價還是空白。四是績效評價資料不完整。由于我國尚未建立績效評價信息共享平臺，各地績效評價缺乏可靠的歷史、行業(yè)資料。一定程度上影響了績效評價的科學性和客觀性。五是評價結(jié)果應用效果不明顯。絕大部分地方未制定評價結(jié)果應用的辦法和措施，評價結(jié)果僅僅是停留在反映情況、找出問題、完善制度層面，還不能和財政管理相銜接，把結(jié)果運用到預算編制上來；還不能和經(jīng)濟社會的發(fā)展目標相銜接，把結(jié)果運用到促進經(jīng)濟社會發(fā)展目標的完成上來。三、推進我省財政支出績效評價工作的措施和建議我省目前的績效評價工作才剛剛起步，在強化績效管理認識、規(guī)范評價程序、建立合理的評價指標體系等方面有大量的工作需要去探索和實踐。因此，在推進我省財政支出績效評價工作過程中，除需要大力宣傳績效管理理念，為績效評價工作開展營造良好的社會環(huán)境和人文環(huán)境外，還需要穩(wěn)步推進績效評價試點、完善制度、創(chuàng)新機制，為績效評價體系的建立積累經(jīng)驗。（一）強化績效管理認識 績效評價作為一種新的管理理念和方法，在我國的實踐時間短、起步遲，尚處于探索階段，建立與公共財政框架相適應的預算支出績效評價體系是一個復雜、漸進的過程，需要全社會的共同參與。各級政府、財政部門、預算單位和社會公眾都要充分認識到開展財政支出績效評價，是貫徹落實科學發(fā)展觀，打破原有的“重投入、輕產(chǎn)出”，“重分配、輕管理”，“重數(shù)量、輕質(zhì)量”的粗放式發(fā)展方式和管理模式，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高發(fā)展質(zhì)量和效率的需要；是深化行政管理體制改革、促進公共財政體制改革和推動部門改革的一項重要內(nèi)容；是財政部門把握宏觀經(jīng)濟走勢，貫徹落實積極的財政政策，不斷提高資金使用效益的需要；是建立科學化、規(guī)范化、精細化財政管理體制，重成本、講核算的需要。財政部門在財政管理中要引入績效管理理念，把績效評價貫穿整個預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的始終。政府部門要帶頭樹立績效管理理念，將績效管理全面納入部門財務工作，將所屬部門的財政支出績效與事業(yè)發(fā)展掛鉤。加強績效評價的社會宣傳，讓社會公眾了解政府績效目標的實現(xiàn)情況，讓納稅人知道政府應履行的職能和履行職能的效果，推進財政支出績效評價的政務公開，建立公眾滿意的“責任政府”和“陽光政府”。（二）建立和完善績效評價的制度框架 加強績效評價制度建設，逐步建立和健全績效評價工作的政策制度，將績效評價工作變成一個指令性、經(jīng)常性、制度性的工作，使財政支出績效評價工作做到制度化、規(guī)范化和法制化，增強評價工作的權(quán)威性。1、建立和完善開展財政支出績效評價制度體系統(tǒng)一研究制定績效評價工作相關(guān)規(guī)章制度或具有可操作的指導性意見與辦法，對績效評價的內(nèi)容、方法、指標、組織管理、對象、工作程序及結(jié)果應用等進行統(tǒng)一規(guī)定，確保財政支出績效評價的規(guī)范性。在此基礎上，對不同的評價目標，分別制定實施細則，指導各地行之有效地開展財政支出績效評價工作。另外，積極建議在修改《預算法》時，增加加強對財政支出績效評價相關(guān)約束性條款，為今后開始財政支出績效評價工作奠定必要的法制基礎。2、在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度目前，開展財政支出績效評價尚局限于大綜專項資金使用結(jié)果的評價。由于財政資金總是處于不斷循環(huán)過程中，只有每個環(huán)節(jié)都有章可循，有規(guī)范有約束，才有達到總體的高效。因此，財政支出流經(jīng)的各環(huán)節(jié)都存在一個績效問題，不能僅就財政資金的最終使用成果為對象來評價財政支出的績效狀況，應積極探索建立覆蓋財政資金運行分配環(huán)節(jié)、購買環(huán)節(jié)、支付環(huán)節(jié)等各環(huán)節(jié)的財政支出績效評價制度，使財政支出績效評價覆蓋整個財政資金運行全過程。3、科學合理設計績效評價指標體系。 目前我國現(xiàn)有的財政支出績效評價指標體系主要按支出的功能科目來構(gòu)建，將績效評價指標按公共服務、教育、科學技術(shù)、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、社會保障、環(huán)境保護、經(jīng)濟建設等分類建指標庫。鑒于財政支出涉及面廣及當前指標體系不健全，可考慮按項目支出經(jīng)濟科目來分類構(gòu)建指標庫，以構(gòu)建多層面、立體、交叉的指標體系。4、積極推進績效評價納入同級政府目標管理考核體系將績效評價結(jié)果和同級政府目標管理考核相結(jié)合，把財政支出績效評價結(jié)果作為政府目標管理考核的重要內(nèi)容之一。通過財政支出的績效評價，促進服務和支撐經(jīng)濟和社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力建設資源節(jié)約型社會。另外，積極探索建立績效評價結(jié)果通報制度和績效評價信息公開發(fā)布制度，加強對各部門支出的激勵和監(jiān)督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。（三）不斷創(chuàng)新財政支出績效評價的體制機制由于績效評價工作是一項新的工作，需要我們邊探索試點，邊總結(jié)規(guī)范。因此，需要我們既要克服安于現(xiàn)狀的想法，又要克服畏難情緒，勇于探索，努力實踐，在改革中形成思路，在發(fā)展中破解難題，不斷創(chuàng)新開展財政支出績效評價的體制機制。1、建立健全財政支出事前申報績效目標、事中跟蹤問效、事后績效評價的全過程“跟蹤問效”機制把財政支出績效評價的重點前移到支出預算申報和審核過程之中。一是要建立財政支出事前申報目標的評審論證，對部門申報的項目支出預算， 增加事業(yè)發(fā)展績效目標和為實現(xiàn)績效目標將要采取的必要措施。二是要重視事中的跟蹤問效，要求部門和單位嚴格按照計劃和預算執(zhí)行，防止隨意變更和調(diào)整，不斷了解財政支出使用中、項目實施中的新情況、新變化。三是做好事后績效評價。結(jié)合事前、事中的管理，做好事后的考核評價，實現(xiàn)資金使用全程的“跟蹤問效”機制。2、積極探索多類型的績效評價方式目前，我省試點開展的項目支出績效評價只是整個財政支出績效評價的一小部分。開展整個財政支出績效評價工作，必須按照科學發(fā)展觀的要求，堅持專項評價和綜合評價相結(jié)合，建立各部門自我評價、財政綜合評價、績效審計評價為一體的績效評價機制。同時，由于財政支出復雜性和多樣性的特點，決定了財政支出評價工作涉及多領(lǐng)域的專業(yè)知識，必須有強有力的專業(yè)支撐，因此，績效評價工作離不開專家和社會中介等第三方獨立機構(gòu)的積極參與，促使績效評價工作向縱深發(fā)展。3、創(chuàng)新績效評價方法財政支出績效評價是非常復雜的過程，因此，需針對不同的績效評價項目使用一個或幾個不同的方法。在績效評價方法的選擇上，遵循普遍性和特殊性相結(jié)合的原則，結(jié)合經(jīng)濟和社會情況變化和特點，按照財政宏觀經(jīng)濟政策的走勢和要求，實行“分級負責、分類對待、因地制宜” 。在具體的評價方法應用上，要體現(xiàn)各級、各部門、各行業(yè)和事業(yè)發(fā)展的特點，采取靈活、多樣的評價方法，使績效評價達到預期的效果。4、建立績效評價的應用機制（1）績效評價結(jié)果對年初預算安排的正向激勵相結(jié)合。將績效評價結(jié)果作為下年度財政分配方向和安排部門預算的重要依據(jù)，并逐步建立財政支出績效激勵與約束機制。對績效優(yōu)良的，在下年度安排預算時給予優(yōu)先考慮；對績效差劣的要進行通報，在下年度安排預算時要從緊考慮，真正實現(xiàn)預算項目與事業(yè)發(fā)展目標完成情況掛鉤。從源頭上控制沒有績效和低績效的財政支出，逐步建立績效評價結(jié)果與項目安排、預算編制相結(jié)合的財政支出評價制度。（2）績效評價與預算執(zhí)行中期評價、決算評價分析相結(jié)合。將預算中期評價和決算評價的結(jié)果作為績效評價的重要信息來源和評價依據(jù)。在預算執(zhí)行的中期報告中要對比資金的使用進度與績效，使評價方全面了解部門或項目的預算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程中存在的問題，及時調(diào)整預算，防止管理漏洞。各部門在編制決算時必須編制年度績效報告，以說明部門年度事業(yè)發(fā)展目標的完成情況、資金的使用情況以及相關(guān)信息等。（3 ）績效評價與財務管理的核算評價相結(jié)合。將績效評價和部門、單位的財務管理核算相結(jié)合，一方面將財務管理的核算評價作為績效評價基礎資料的來源，作為績效評價工作的基礎和組成部分，另一方面通過績效評價，加強對部門、單位的財務管理。財政部門根據(jù)績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出改進和加強財政支出管理的措施或整改意見，促使部門不斷提高財務管理水平。5、加強績效評價信息化建設財政支出績效評價涉及面廣，數(shù)據(jù)信息量大，時效性強，對信息化技術(shù)支持要求較高。以金財工程為基礎，建設績效評價信息交流與溝通平臺，開發(fā)績效評價分析系統(tǒng)軟件。同時，依托現(xiàn)有的政府采購評審論證專家信息庫，構(gòu)建績效評價專家信息庫和中介機構(gòu)信息庫，實現(xiàn)開展績效評價工作所需信息的資源共享和互通。6、加強績效評價隊伍建設財政支出績效評價人才隊伍是財政支出績效評價體系的工作主體，可以嘗試在各級財政部門建立專門的財政支出績效評價機構(gòu)，組織專門的人員，對本級財政支出績效評價工作實施統(tǒng)一管理。結(jié)合我省財政管理實際，可以考慮將各級財政監(jiān)督檢查機構(gòu)改設為財政績效監(jiān)督檢查局，承擔績效評價的具體工作。同時，對資金量較大，有條件的部門設立專門的績效評價機構(gòu)，組織開展本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監(jiān)督作用，應考慮賦予工作機構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。（四）積極穩(wěn)妥開展績效評價試點 采取循序漸進的實現(xiàn)方式，由易到難、由重點到一般逐步展開。通過發(fā)揮試點部門的示范效應，以點帶線，以線帶面，逐步將績效評價試點推向深入。在試點工作中，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、由點及面、總結(jié)經(jīng)驗、逐步推開”的原則，從部分專項資金項目的績效評價入手，有選擇的在支出管理水平較高的單位和市縣推行財政支出績效評價試點，在不斷總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，逐步全面推行財政支出績效評價改革。1、省級財政選擇部分項目開展績效評價。從民生工程、重大建設項目等財政支出入手，選擇資金規(guī)模較大、對經(jīng)濟社會發(fā)展有深遠影響的項目進行試點，總結(jié)經(jīng)驗，完善組織管理程序，逐步有序擴展績效評價的實施范圍，帶動財政支出績效評價的全面開展。2、省級預算管理部門開展績效評價試點工作。在省級一級預算單位中，選擇教育、科技、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)經(jīng)濟管理等相關(guān)大的行業(yè)或系統(tǒng)，開展項目支出績效評價試點工作。試點期內(nèi)，可先從1000萬元以上的項目著手，逐年降低金額限制，爭取用3年時間，實現(xiàn)主管部門項目支出績效評價全覆蓋。通過部門開展項目支出績效評價試點，積極發(fā)揮相關(guān)部門在本行業(yè)、本系統(tǒng)的引導和示范作用，為財政支出的績效評價工作開展提供支撐。 3、積極推動市縣績效評價試點工作。先選擇部分管理較規(guī)范，項目支出規(guī)模較大的市縣開展績效評價試點，通過試點及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的問題，不斷完善各項制度、工作流程、評價方式等各項措施，力爭用三年時間，到2011年在全省推開項目支出績效評價工作，探索出一條最適合安徽財政支出績效評價的新路子。今年，可選擇2個市、若干個縣（市、區(qū)）開展試點，2010年擴大到50%的市、縣，為全面推開奠定堅實的基礎。試點工作立足以項目支出績效評價為突破口，在試點市、縣選擇試點項目上，建議先從本級實施的專項資金項目著手，鼓勵有條件的市、縣根據(jù)各地的實際情況，自行選擇整個部門開展財政支出績效評價試點，為全面推行預算支出績效評價探索和積累經(jīng)驗。4、全面推開財政支出績效評價工作。通過省級和市縣的試點，力爭2011年所有項目支出的績效評價工作覆蓋到省級所有一級預算部門和所有市、縣。在項目支出績效評價試點工作結(jié)束后，省級財政部門認真總結(jié)項目支出績效評價的經(jīng)驗，進一步完善財政支出評價指標體系和評價辦法，把績效評價的范圍擴大到基本支出，在全省范圍內(nèi)全面推開財政支出績效評價工作。