別讓失地農(nóng)民失去希望

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-別讓失地農(nóng)民失去希望——新形勢下征地糾紛的產(chǎn)生原因及對策措施省海門市國土資源局建明王建忠忠浩峰本文登載于"人大"雜志2005年第2期隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民失去了以地為生的土地，形成了新時期新興的特殊群體——失地農(nóng)民，導(dǎo)致失地農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的"三無游民〞，造成了失地農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等社會問題，因征地問題產(chǎn)生的矛盾與糾紛不斷加劇，引發(fā)了大量的群眾上訪和行政訴訟。因此，探索、研究與分析新形勢下征地糾紛的產(chǎn)生原因及對策措施顯得尤為必要，是擺在我們國土資源管理部門面前的一大重要課題。一、新形勢下征地糾紛的產(chǎn)生原因1、征地工作操作程序不透明而引發(fā)征地糾紛。.z

1-"土地管理法"規(guī)定的征地"兩公告一登記〞制度，要求征用一塊，及時把土地補償安置費用發(fā)放到農(nóng)民手中，切實維護(hù)農(nóng)民的利益。而在實際工作中，公告只是在村委會的政務(wù)公開欄榜公布，有的甚至只貼在村長辦公室，村民一是看不到，二是看不懂，且無人作詳細(xì)解釋。再加上補償?shù)怯洝仓梅桨?、補償費用等農(nóng)民的切身利益往往是村干部代表被征地農(nóng)民實施，并簽訂協(xié)議，而真正被征地農(nóng)民對具體的補償工程、數(shù)量和金額知之甚少。由此，造成了告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果、組織征地聽征等征地工作操作程序不透明，村民的知情權(quán)無法得到表達(dá)，導(dǎo)致了對征地工作的不理解、不支持。為此，農(nóng)民在基層村干部那里得不到實情后，常常向上級國土管理部門上訪，給政府部門工作造成了一定壓力。2、征地過程中不嚴(yán)格執(zhí)行政策而引發(fā)征地糾紛。征地過程中不嚴(yán)格執(zhí)行政策主要表現(xiàn)為基層政府、部門不按標(biāo)準(zhǔn)計算、調(diào)低、拖欠征地補償安置費用?？h〔市〕國土資源部門按法定標(biāo)準(zhǔn)計算征地補償安置費用并全額下發(fā)給鄉(xiāng)〔鎮(zhèn)〕、村后，村委會成心少算補償面積，村民得到的補償面積只是承包土地的面積，而路、溝等其他土地面積的補償費用全部歸村；村委會人為調(diào)低補償標(biāo)準(zhǔn)，從中獲取差額局部費用。有的地方農(nóng)業(yè)行政主管部門出臺文件規(guī)定，土地安置補助費不得全額發(fā)放給農(nóng)民，30％作為村提留。村委會拿到錢后既不辦公益事業(yè)，又不安置農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。對此，農(nóng)民怨聲載道。3、征地補償安置費用分配不合理、不公平而引發(fā)征地糾紛。.z

2-我國的城鄉(xiāng)體制二元構(gòu)造、身份〔農(nóng)與非農(nóng)〕二元模式、土地所有權(quán)〔國有與集體土地〕二元制度造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成的復(fù)雜性，隨著城市化、工業(yè)化推進(jìn)的速度加快，勞動力轉(zhuǎn)移逐步形成了"農(nóng)到城〞、"農(nóng)到農(nóng)〞、"城到農(nóng)〞、"遙遠(yuǎn)地區(qū)到經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)〞的"多向流動〞的格局，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的界定更加復(fù)雜，使得征地補償安置費用分配不盡合理，農(nóng)民得到的征地補償安置費用顯得不太公平,造成了農(nóng)民享受宅基地使用權(quán)、自留地經(jīng)營權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)等權(quán)利與履行、承當(dāng)農(nóng)民義務(wù)和負(fù)擔(dān)不一致，這種權(quán)利與義務(wù)的缺失性與不完整性，產(chǎn)生了只享受權(quán)利而不履行義務(wù)或只履行義務(wù)而不享受權(quán)利的怪現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾、影響了正常征地補償安置費用的合理分配。4、農(nóng)民失去全部土地后對長遠(yuǎn)生計的擔(dān)憂而引發(fā)征地糾紛。土地是人類賴以生存和開展最根本、不可再生的資源，是重要的生產(chǎn)要素。農(nóng)民失去土地后，等于失去全部的生產(chǎn)資料，他們原來的生活習(xí)慣和方式被打破，根本生活難于得到保障，在相當(dāng)一段時期難于適應(yīng)城市生活，他們就業(yè)無門，謀生無道。當(dāng)農(nóng)民得到的征地補償安置費用缺乏以保證其生活需要時，還要去找政策、去找政府。也有一局部失地農(nóng)民為此而對政府產(chǎn)生對立情緒，不斷上訪、起訴，擾亂政府的正常辦公秩序。失地農(nóng)民的溫飽與生存問題是當(dāng)前社會潛在矛盾，將會對城市經(jīng)濟(jì)開展和社會穩(wěn)定帶來不利因素，有可能變成大矛盾，是一顆隨時爆發(fā)的"定時炸彈〞。二、防止新形勢下征地糾紛的對策措施.z

3-1、建立公開、透明的征地工作程序是防止新形勢下征地糾紛的前提。在告知征地情況、確認(rèn)征地調(diào)查結(jié)果、組織征地聽征等征地前期工作過程中，要充分發(fā)揮村委會一級組織作用，征地補償安置費用最終發(fā)放到農(nóng)民手中關(guān)鍵在村委會。因此，村委會必須將每筆費用說清楚，每個帳目算到位，"誰多少，剩多少〞，農(nóng)民聽得清清楚楚，看得一目了然，農(nóng)民還有什么話要說呢.與此同時，強化征地聽證在整個征地工作中的作用，各級國土資源部門應(yīng)當(dāng)將擬征地的用途、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等事項以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民，按規(guī)定依法組織嚴(yán)密的聽證活動。上級國土資源部門把聽證結(jié)論作為審批依據(jù)，基層部門把聽證結(jié)論作為實施征地補償安置費用分配和使用的參考因素。2、加強征地工作全程監(jiān)管制度是防止新形勢下征地糾紛的保證。對征地批準(zhǔn)事項、支付征地補償安置費用、征地批后農(nóng)民生活狀況等因征地活動帶來的連鎖效應(yīng)實施全程監(jiān)管，把所有因征地工作而發(fā)生的事項全部在村政務(wù)公開欄中公示，實行組由村管，在村民會議中宣布，隨時承受群眾的提問，及時解決群眾的實際問題，使得農(nóng)民對政府的征地工作心服口服。各級國土、農(nóng)業(yè)、民政等部門對被征地農(nóng)村集.z

4-體經(jīng)濟(jì)組織部征地補償安置費用的分配和使用情況進(jìn)展監(jiān)視，堅決杜絕拖欠、侵占、截留、挪用被征地農(nóng)民補償安置費現(xiàn)象的發(fā)生，切實維護(hù)失地農(nóng)民的利益。3、加快制訂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理方法是防止新形勢下征地糾紛的根底。.z

5-在新形勢下，我國必須嚴(yán)格制訂"農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理法"，實行以"戶口為所在地、房屋在居住地、承當(dāng)義務(wù)為前提〞的原則，形成責(zé)、權(quán)、利三者統(tǒng)一為根底，由全面權(quán)利人、有限權(quán)利人、居住權(quán)利人為主的三類人員管理模式，逐步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理方法，科學(xué)界定成員身份，合理分配集體利益。一是全面權(quán)利人管理模式。必須具備"戶口為所在地、房屋在居住地、承當(dāng)義務(wù)為前提〞三個必備條件，才能納入全面權(quán)利人管理，即責(zé)、權(quán)、利三者統(tǒng)一，也就是人們常說的"位子、房子、票子〞一致性。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中占比為60％以上，完全享受征地中的利益分配。另外，不滿18周歲的未成年人不應(yīng)納入管理疇。二是有限權(quán)利人管理模式。具備了"戶口為所在地、房屋在居住地〞但未盡村民義務(wù)且承諾放棄權(quán)利的人員，可以列入有限權(quán)利人管理。如婚嫁等原因戶口動遷的人員，在該戶口遷入村組未盡或者未完全盡村民義務(wù)。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中占比為25％以上，可以有限享受征地中的利益分配，是農(nóng)村中有活力、有能力的人。三是居住權(quán)利人管理模式。盡盡有房屋居住權(quán)〔占用宅基地〕而其他任何權(quán)利都沒有的人員，可以放入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中管理，但這局部人不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，只是作為戶籍成員，為便于管理，可采取"同時存在，分別管理〞的措施。此類人員在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中占比為15％左右，他們不得參與征地中的利益分配。4、統(tǒng)籌考慮失地農(nóng)民安置途徑是防止新形勢下征地糾紛的關(guān)鍵。.z

6-為切實被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法利益，保障被征地農(nóng)民的根本生活，在我國，必須加快制訂"失地農(nóng)民根本生活保障"，建立失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化管理制度，將失地農(nóng)民列入城鎮(zhèn)居民管理疇，享受同等待遇，包括最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、再就業(yè)培訓(xùn)、再就業(yè)政策優(yōu)惠等。該項制度屬于社會性保障，保障對象為所有失地農(nóng)民，保障基金主要由政府和社會性機構(gòu)承當(dāng)，其資金來源包括：被征地農(nóng)民的全部安置補助費，政府部門的土地稅費的50％，政府土地出讓金的3％。各級政府不僅保障失地農(nóng)民的生存權(quán)，更要保障其開展權(quán)，使失地農(nóng)民今后的生產(chǎn)生活獲得根本保障而無后顧之憂。一是建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。所有失地農(nóng)民的生活水平無論是低于還是高于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，都能獲得失地農(nóng)民最低生活保障金，該資金能維持失地農(nóng)民根本生活所必需的衣、食、住、行等費用，使其衣食無憂。二是建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。對男滿60周歲、女滿55周歲的失地農(nóng)民，不需要繳納任何費用，都可享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險金；對未滿退休年齡的失地農(nóng)民可列入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險疇。這樣既使失地農(nóng)民老有所養(yǎng)，又能安心工作。三是建立失地農(nóng)民醫(yī)療保險制度。失地農(nóng)民可全部享受農(nóng)村大病醫(yī)療保險.z

7-，也局部享受城鎮(zhèn)職工根本醫(yī)療保險。四是建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度。所有失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工失業(yè)保險疇，這樣既能增加他們的就業(yè)信心，又能增加就業(yè)動力。五是建立失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)制度。充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對落后、信息資源貧乏、農(nóng)民文化水平低、缺乏再就業(yè)技能、就業(yè)門路不多的現(xiàn)狀，加強失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，政府應(yīng)每年為失地農(nóng)民至少提供一次無償培訓(xùn)，提高他們職業(yè)競爭力。通過職業(yè)教育和培訓(xùn)，使失地農(nóng)民迅速融入當(dāng)?shù)氐牡诙?、三產(chǎn)業(yè)，或隨民工潮進(jìn)入經(jīng)濟(jì)興旺的地區(qū)異地就業(yè)。六是建立失地農(nóng)民再就業(yè)政策優(yōu)惠制度。對失地農(nóng)民再就業(yè)實行政策扶持，由勞動保障部門核發(fā)"再就業(yè)優(yōu)惠證"，對自謀職業(yè)、從事個體經(jīng)營的失地農(nóng)民，3年免征營業(yè)稅、城市維護(hù)建立稅、教育費附加和所得稅，免收管理類、登記類、證照類的所有各項行政事業(yè)性收費，并提供一定數(shù)額的小額擔(dān)保貸款，使失地農(nóng)民不斷擴(kuò)大就業(yè)空間。.z