我國農(nóng)地征用走向市場(chǎng)的思考

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1、我國農(nóng)地征用走向市場(chǎng)的思考　　摘要：從征用權(quán)出發(fā)，就近年來農(nóng)地征用中出現(xiàn)的一些問題做了簡(jiǎn)要分析，并對(duì)征地過程中的農(nóng)地征用轉(zhuǎn)性規(guī)制作用效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從中引出當(dāng)前我國農(nóng)地征用所遺留下來的一些問題，最后建議中國農(nóng)地征用的出路——走向市場(chǎng)。　　關(guān)鍵詞：征用權(quán)；農(nóng)地征用轉(zhuǎn)性規(guī)制；征用補(bǔ)償機(jī)制　　　　1征用權(quán)的基本概念及當(dāng)前我國農(nóng)地征用的實(shí)證性分析　　1.1征用權(quán)的基本概念　　“征用權(quán)”是政府在指導(dǎo)土地資源利用中最具有強(qiáng)制性的重要權(quán)利，也稱為“最高權(quán)利或統(tǒng)治權(quán)”，是指“最高統(tǒng)治者（國家）在沒有土地所有者同意的情況下，將其土地財(cái)產(chǎn)征用于公共需要的目的。”　　“

2、征用權(quán)”最先由荷蘭哲學(xué)家雨果•格羅特斯（HugoGrotias）于1625年提出，在美國到1831年見諸于法律作為私有財(cái)產(chǎn)的社會(huì)控制，征用權(quán)可單獨(dú)實(shí)施，也可與治安權(quán)等其他權(quán)結(jié)合使用以便獲得公路、街道等公共設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等所需要的土地。　　1.2我國農(nóng)地征用的實(shí)證性分析　　近年來，隨著城市化進(jìn)程的加速，越來越多的耕地被征用為城市建設(shè)用地或非農(nóng)業(yè)用地。由于我國長(zhǎng)期以來實(shí)行的是“分級(jí)限額審批”的用地管理制度，土地管理的審批，絕大部分集中在市、縣，有些甚至旁落在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。這必然導(dǎo)致市、縣在土地利用和管理上只考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不考慮全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益

3、。特別是在保護(hù)耕地與保障建設(shè)用地上發(fā)生矛盾時(shí)，普遍存在一種現(xiàn)象：“犧牲耕地，犧牲農(nóng)業(yè)，犧牲農(nóng)民的利益”。　　1.2.1農(nóng)地征用中存在的一些問題　　長(zhǎng)期以來，在我國農(nóng)地征用中存在的法律及經(jīng)濟(jì)上的一些問題，尤其是對(duì)有關(guān)被征用農(nóng)地農(nóng)民的依法補(bǔ)償問題引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。2003-2004年度就有大量研究，就我國農(nóng)地征用的合理性與合法性提出質(zhì)疑，并對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成存在缺陷和政府征地過程中濫借公益之名達(dá)成了共識(shí)。所有農(nóng)地征用轉(zhuǎn)性中問題的直接表象就是征用價(jià)格的不合理。這種對(duì)農(nóng)村集體土地征用的補(bǔ)償價(jià)格的不合理，是與集體土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值相對(duì)比而言的，絕大多數(shù)情況

4、下，征地的補(bǔ)償價(jià)格是過低的。　　根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置保障費(fèi)，其中土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍；最高補(bǔ)償不得高于15倍。如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，還不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)償費(fèi)，但兩費(fèi)總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。目前，有些地方在執(zhí)行這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候往往是就低不就高，損害了農(nóng)民群眾的利益；有些地方因財(cái)政吃緊，就干脆壓低安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)。在2

5、003年土地市場(chǎng)治理整頓中，全國清理出拖欠、截留、挪用農(nóng)民征地的補(bǔ)償費(fèi)高達(dá)147.7億元人民幣?？梢?，中國的農(nóng)地征用已被城市政府所壟斷，對(duì)于相應(yīng)的補(bǔ)償，則設(shè)定最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就相當(dāng)于逆向的自然限價(jià)。　　1.2.2壓低補(bǔ)償價(jià)格，買斷土地所有權(quán)　　在土地征用最高限價(jià)的同時(shí)，政府還想盡辦法壓低補(bǔ)償價(jià)格。當(dāng)城市政府作為用地主體為進(jìn)行公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征用農(nóng)地時(shí)，就以用地的公益性為名壓低征地價(jià)格；當(dāng)用地主體是開發(fā)企業(yè)或其他單位時(shí)，就以游說和俘虜城市政府，并以買通農(nóng)村集體組織的負(fù)責(zé)人的形式降低征地標(biāo)準(zhǔn)。例如，1993年滬寧高速公路征地時(shí)，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

6、：房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目是10000元／人；公路項(xiàng)目是4800元／人。由此引發(fā)了大量農(nóng)民因既失去土地，又得不到應(yīng)有的補(bǔ)償而集體上訪的事件增多。　　雖然2004年11月，國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，在新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中指出“…土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼…”，但是農(nóng)地征用地價(jià)過低的問題仍然很突出，征地已成為一種在新時(shí)期城市剝奪農(nóng)村的新手段。在這個(gè)過程中，用地者動(dòng)用了國家征地權(quán)，以相當(dāng)?shù)土氖褂觅Y源的“補(bǔ)償”價(jià)格代替國家解決了

7、對(duì)農(nóng)民集體土地永久性所有權(quán)的“買斷”，農(nóng)民在得到了一定的土地補(bǔ)償（這種補(bǔ)償在總地價(jià)中所占的比例是較低的）后，也永久性的失去了在土地上投入、產(chǎn)出、收益的權(quán)利。　　2農(nóng)業(yè)用地征用轉(zhuǎn)性規(guī)制作用效果評(píng)價(jià)　　2.1不包括農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)不是一個(gè)完整的土地市場(chǎng)　　農(nóng)地征用本質(zhì)上是國家凌駕于農(nóng)村土地所有權(quán)之上的一種權(quán)利，中國農(nóng)地征用轉(zhuǎn)性規(guī)制由于集體土地所有權(quán)的殘缺而顯得有失公平，城市政府不僅有強(qiáng)制征購的權(quán)利，還有著事實(shí)上的定價(jià)權(quán)。雖然這種征地辦法在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期成為保證城市工業(yè)化發(fā)展低成本的重要手段，但在改革開放之后，這種規(guī)制方式已經(jīng)受到越來越多的沖擊。　　土

8、地市場(chǎng)的建立和完善是中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要組