我國海上行政執(zhí)法管理體制的多重思考

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1、我國海上行政執(zhí)法管理體制的多重思考我國海上行政執(zhí)法管理體制的多重思考一、問題的提出　　大陸資源的逐漸匱乏已不能滿足社會的高速發(fā)展，人們開始更多的關(guān)注海洋資源的開發(fā)與管理。自《聯(lián)合國海洋公約》生效后，越來越多的國家開始積極開發(fā)海洋，重視海洋管理立法，加強(qiáng)海上軍事力量來維護(hù)海洋權(quán)益，甚至有的國家通過加強(qiáng)對爭議海域的管控來拓展海洋權(quán)益。我國作為一個(gè)海洋大國，擁有豐富的海洋國土資源，這是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源寶庫，然而海洋國土面積巨大也加劇了海上行政執(zhí)法和海上維權(quán)的難度。近年來，包括日本、菲律賓、越南等鄰國都試圖侵犯我國的海洋權(quán)益，制造了一系列爭端，可以說我國的海洋權(quán)益維護(hù)工作

2、面臨著巨大的挑戰(zhàn)，與此形成鮮明對比的確是我國海上行政執(zhí)法力量的不足、執(zhí)法效率的地下以及執(zhí)法行為的緩慢與不協(xié)調(diào)。目前我國的分散型海上執(zhí)法體制已明顯不利于海上行政執(zhí)法工作的開展和海洋權(quán)益的維護(hù)，因此未來我國應(yīng)著手建設(shè)符合國情的高效、完善的海上執(zhí)法管理體制，為海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、海洋國土安全的維護(hù)提供良好的條件?！　《?、我國海上執(zhí)法管理體制現(xiàn)狀　　建國以來，我國海上執(zhí)法基本上一直是分散型模式，根據(jù)海洋資源和海洋產(chǎn)業(yè)類型分別由不同的陸上部門管轄，這是受輕海重陸思維模式所決定的。改革開放后，我國的海洋管理工作則主要由國家海洋局負(fù)責(zé)，但仍存在多支執(zhí)法力量，形成了五龍鬧海的局面，這五只海

3、上行政執(zhí)法力量主要包括：海監(jiān)總隊(duì)、海警、漁業(yè)局、海事局、海關(guān)，分別隸屬國家海洋局、公安部、農(nóng)業(yè)部、海關(guān)總署以及交通運(yùn)輸部?！　?013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》是我國海上執(zhí)法管理體制改革的一個(gè)里程碑?！斗桨浮分袡C(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一就是將國家海洋局的中國海監(jiān)總隊(duì)、農(nóng)業(yè)部的多個(gè)海洋的漁政局、公安部的邊防局、海關(guān)總署的緝私局進(jìn)行整合，統(tǒng)一成立中華人民共和國海警局（ChinaCoastGuard），中國海警局作為純粹的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，而不具備軍事性質(zhì)。并且重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。至此，機(jī)構(gòu)改革后的海洋行政執(zhí)法隊(duì)伍

4、變?yōu)槎獔?zhí)法，本文由.L.收集整理即由中國海警局與中國漁政承擔(dān)我國的海洋執(zhí)法任務(wù)。　　除了上述《方案》中提到的具有根本性的海上執(zhí)法改革措施外，地方政府和各部門根據(jù)自身實(shí)際，積極探索和創(chuàng)新，也開創(chuàng)了一些具有創(chuàng)新性的海洋執(zhí)法管理體制。比如廈門建立海洋綜合管理體制，制定出臺多部涉海法規(guī)和規(guī)章，并成立廈門市海洋管理辦公室（海上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)小組），其主要職責(zé)有：負(fù)責(zé)廈門海域和海岸帶、海島的規(guī)劃、保護(hù)、開發(fā)和管理的綜合協(xié)調(diào)工作等；廣東實(shí)施海洋與漁業(yè)綜合管理執(zhí)法體制改革，組建廣東省漁政總隊(duì)，統(tǒng)一履行海洋監(jiān)察、漁政管理、漁港監(jiān)督和漁場執(zhí)法等職能?！　∪?、我國海上行政執(zhí)法管理體制存在的問

5、題　　海上執(zhí)法不同于陸地執(zhí)法，海洋具有流動(dòng)性和系統(tǒng)性，是一個(gè)連續(xù)的區(qū)域和有機(jī)的整體，過去的將海洋劃分成一塊塊的行政執(zhí)法區(qū)域的做法已難以滿足現(xiàn)代海洋綜合管理的需要，雖然中央和地方政府都不斷的對海上行政執(zhí)法體制進(jìn)行改革，但現(xiàn)有管理體制的弊端在一些維護(hù)海洋權(quán)益的事件中凸顯，有學(xué)者總結(jié)了分散海洋執(zhí)法的五大弊端：減緩了我國海洋立法的綜合化進(jìn)程；違反科學(xué)劃分管理的規(guī)律，造成職能重疊和職能空白；導(dǎo)致重海洋資源開發(fā)、輕海洋環(huán)境保護(hù)的局面；增加了海洋執(zhí)法的協(xié)調(diào)難度，降低了海洋執(zhí)法的效率；提高了海洋執(zhí)法的成本。綜合起來，主要有4個(gè)方面：　?。ㄒ唬┒囝^管理，職能分散，執(zhí)法主體不明　　眾多的海

6、上執(zhí)法主體，就使得各執(zhí)法主體難以明確各自的職責(zé)，而且這種情況非常普遍。目前我國海上執(zhí)法管理體制以分散性行業(yè)管理為主，眾多機(jī)構(gòu)和部門都參與了海上管理，此外，因各地情況不同，各省市所下設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和體制管理也不盡相同。這樣一種職能分散的管理體制難以適應(yīng)海上各種事故多發(fā)，海洋權(quán)益爭端頻發(fā)的局面，雖然說在平常的執(zhí)法活動(dòng)中不會遇到過多的問題，但一旦發(fā)生突發(fā)事件，這種體制下運(yùn)作遲緩的缺點(diǎn)便顯露無疑。比如在2010年的釣魚島撞船事件中該弊端就完全顯露出來，我國政府分別派漁政船、海監(jiān)船前往事發(fā)地執(zhí)法，但由于沒有執(zhí)法能力無法與日本保安廳抗衡，而真正有能力的中國海警卻沒有收到任何去釣魚島維

7、權(quán)執(zhí)法的任務(wù)，這便大大降低了海上執(zhí)法的力度，無法及時(shí)有效的處理海上事務(wù)?！　?zhí)法主體眾多又易導(dǎo)致交叉執(zhí)法與重復(fù)處罰，形成一事多次處罰，有事無人管的現(xiàn)象，行政執(zhí)法主體之間缺乏協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)爭權(quán)奪利和相互推諉的現(xiàn)象，無法形成合力，這將削弱各部門的執(zhí)法力度。同時(shí)目前的各海上執(zhí)法隊(duì)伍是由各部門管理的，在執(zhí)法活動(dòng)中不可避免會注重本部門本行業(yè)的利益，忽視海洋整體權(quán)益的維護(hù)，在海上執(zhí)法工作中，往往出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，無法形成整體合力，致使海洋綜合管理薄弱。　?。ǘC(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，執(zhí)法力度降低，效率不高　　機(jī)構(gòu)的設(shè)置不夠合理，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先