行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究

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1、行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究「內(nèi)容提要」本文首先對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)中存在的若干負(fù)面問題進(jìn)行了實(shí)證研究，并就如何確定與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行了具體分析，在此基礎(chǔ)上就如何通過建立和完善監(jiān)督專員、行政苦情、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)刃姓芍贫龋岣咝姓笇?dǎo)行為的法律救濟(jì)制度水平，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，提出了若干改革與立法建議。　　「關(guān)鍵詞」行政指導(dǎo)，負(fù)面問題，法律責(zé)任，救濟(jì)機(jī)制　　行政指導(dǎo)（administrative　　行政指導(dǎo)救濟(jì)制度研究「內(nèi)容提要」本文首先對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)中存在的若干負(fù)面問題進(jìn)行了實(shí)證研究，并就如何確定與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行了具體分析，在此基

2、礎(chǔ)上就如何通過建立和完善監(jiān)督專員、行政苦情、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)刃姓芍贫?，提高行政指?dǎo)行為的法律救濟(jì)制度水平，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，提出了若干改革與立法建議?！　　戈P(guān)鍵詞」行政指導(dǎo)，負(fù)面問題，法律責(zé)任，救濟(jì)機(jī)制　　行政指導(dǎo)（administrativeguidance）是行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設(shè)立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強(qiáng)制力的行政執(zhí)法行為

3、，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的行為方式體系，相輔相成、相互配合、各有所長(zhǎng)地調(diào)整社會(huì)生活，從而更有效地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。由于行政指導(dǎo)行為在行政管理過程中起著補(bǔ)充和替代、輔導(dǎo)和促進(jìn)、協(xié)調(diào)和疏通、預(yù)防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應(yīng)性，因此20世紀(jì)后半期以來日益廣泛地運(yùn)用于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)與行政管理過程中，成為當(dāng)代行政科學(xué)特別是行政法學(xué)的重要范疇。從一些重要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的情況看，近幾十年來行政指導(dǎo)在其行政實(shí)務(wù)中特別是經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中發(fā)揮了特殊的重要調(diào)整作用，產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響。包括在2003年舉國(guó)應(yīng)對(duì)SARS疫情的公共危機(jī)管理過程中，各級(jí)政

4、府和有關(guān)行政機(jī)關(guān)也采取了許多行政指導(dǎo)措施，并收到特殊的效果。[1]同時(shí)，行政指導(dǎo)在實(shí)際運(yùn)作中也顯露出一定的負(fù)面效應(yīng)，與行政指導(dǎo)行為有關(guān)的權(quán)益糾紛也不斷產(chǎn)生。特別是，“由于行政指導(dǎo)本身的靈活性，并不需要法律的明確授權(quán)，在是否采用行政指導(dǎo)手段上有很大的自由裁量權(quán)，這就可能出現(xiàn)不受法律約束的行政活動(dòng)?！盵2]因此，通過制度創(chuàng)新將行政指導(dǎo)行為納入行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的審查范圍，形成比較完善的行政指導(dǎo)救濟(jì)機(jī)制，這對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和行政機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)的積極性，實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化，具有重大的行政法治實(shí)踐意義，也成為各國(guó)行政法學(xué)的重大課題。本文對(duì)此試加探討、略陳管見。　　一、行政指

5、導(dǎo)實(shí)務(wù)中存在的若干負(fù)面問題　　從各國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)來看，行政指導(dǎo)一方面具有許多特點(diǎn)和特殊功用，但同時(shí)也存在一些不可忽視的缺陷，操作中會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，這正是行政指導(dǎo)制度還不夠成熟和完善的表現(xiàn)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活來看，行政指導(dǎo)行為廣泛存在、大量運(yùn)用且很不規(guī)范，亟需加以有效的法律約束，以減小行政指導(dǎo)行為失范所帶來的負(fù)面影響和社會(huì)成本。筆者在對(duì)行政指導(dǎo)實(shí)務(wù)進(jìn)行的實(shí)證研究中深感，我國(guó)行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)問題，除了人們對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)、作用、方式等的認(rèn)識(shí)尚不一致，即普遍存在著一系列認(rèn)識(shí)問題以外，還較普遍地存在諸多規(guī)范性、制度性、實(shí)踐性問題，需要按照行政法治原則加以系統(tǒng)研究并妥善解決

6、。主要如：　　1.行為界限模糊。由于行政指導(dǎo)是政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一類積極行政活動(dòng)方式，具有行為依據(jù)多樣性、適用范圍廣泛性、運(yùn)用時(shí)機(jī)靈活性、行為方式多樣性、對(duì)于相關(guān)行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點(diǎn)，加之目前人們對(duì)于行政指導(dǎo)行為的研究和知曉程度非常不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區(qū)分界限尚不十分清晰。表現(xiàn)在行政實(shí)務(wù)中，許多行政公務(wù)人員尚不能自覺和規(guī)范地實(shí)施行政指導(dǎo)，行政相對(duì)人也往往難以辨析行政主體所實(shí)施的行政指導(dǎo)是否合法與適當(dāng)，這就使得行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化和法治化存在某些特殊困難。　　2.行為不夠透明。盡管行政指導(dǎo)行為具有且需要保持及時(shí)靈活的特點(diǎn)，不

7、宜設(shè)定過多過繁的程序規(guī)范捆住行政指導(dǎo)者的手腳，但最基本的程序約束也是行政指導(dǎo)法治化的內(nèi)在要求，行政管理者的行為如果缺乏約束必然走向反面。從實(shí)際情況看，由于缺乏必要的程序規(guī)范約束，不少行政指導(dǎo)行為缺乏應(yīng)有的透明度，少數(shù)的甚至是“暗箱操作”，因而極易產(chǎn)生弊端。這是行政指導(dǎo)在操作中最為人詬病的一個(gè)突出問題。俗話說，“陽(yáng)光之下少霉菌”。解決此問題的基本思路，是通過一些程序制度設(shè)計(jì)來剛性約束行政指導(dǎo)行為，增加行政指導(dǎo)行為的透明度，做到行政指導(dǎo)公開化。[3]　　3.動(dòng)機(jī)不盡純正。一般說來，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)是出于