佟麗華農(nóng)村困境的法治出路

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1、佟麗華農(nóng)村困境的法治出路編者按：佟麗華為北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心主任、北京市法學(xué)會(huì)農(nóng)村法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)律師協(xié)會(huì)法律援助與公益法律事務(wù)委員會(huì)常務(wù)副主任、新中國(guó)成立60周年大慶“依法治國(guó)”彩車上唯一的律師代表?；谄渌暑I(lǐng)的團(tuán)隊(duì)十余年的專職公益法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)與過去一年的專項(xiàng)調(diào)研，對(duì)中國(guó)農(nóng)村法治熱點(diǎn)問題進(jìn)行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來，中央連續(xù)7年的“一號(hào)文件”都是針對(duì)“三農(nóng)”問題作出，這充分體現(xiàn)了中央對(duì)“三農(nóng)”問題的重視。但知易行難，直到現(xiàn)在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解決

2、，農(nóng)村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認(rèn)為最主要的是中央政策沒有及時(shí)轉(zhuǎn)化為可操作的法律?！　∪绻f當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，就必須認(rèn)真研究制約農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境，大力推動(dòng)農(nóng)村法治的發(fā)展，為農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展注入新的活力。　　當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的“萬花筒”　　耕地紅線堪憂?！　榱苏鎸?shí)了解農(nóng)村耕地減少情況，我們?cè)?009年4月組織專人到河北省52個(gè)自然村進(jìn)行了走訪，發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少

3、情況。上世紀(jì)80年代末90年代初剛分地時(shí)，52個(gè)自然村共有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝。基本情況是，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的農(nóng)村，耕地減少越嚴(yán)重，有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有耕地?！　?010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學(xué)生“農(nóng)村法治熱點(diǎn)問題調(diào)研活動(dòng)”，在調(diào)研涉及全國(guó)22個(gè)省、區(qū)、市的66個(gè)村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝?！　∥覀冎?jǐn)慎估計(jì)，2004年以來我國(guó)每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1000萬畝。按這樣的數(shù)據(jù)估算趨勢(shì)，不久后，全國(guó)耕地18億畝紅線可能保不住?！　∈У剞r(nóng)民可能過億?！　?/p>

4、中國(guó)目前失地農(nóng)民到底有多少?由于缺乏全國(guó)性的權(quán)威數(shù)據(jù)，我們只能通過各種方法來試圖分析這個(gè)數(shù)據(jù)。　　根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農(nóng)民人口數(shù)據(jù)，以及失地畝數(shù)來綜合分析，我們認(rèn)為，目前全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)應(yīng)當(dāng)在1.2億左右。從分布來看，這些失地農(nóng)民主要分布在城市周邊。他們當(dāng)中有的還是農(nóng)民身份，有的可能已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計(jì)算，每年新增加失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在700萬左右，到2015年，中國(guó)失地農(nóng)民有可能超過1.5億?！　〗┠陙?，在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣

5、補(bǔ)償，有些還能解決社會(huì)保障和就業(yè)。但總的來看，在當(dāng)前中國(guó)的1億多失地農(nóng)民中，大多數(shù)都只是獲得了貨幣補(bǔ)償，既沒有社會(huì)保障，也沒有安排就業(yè)，同時(shí)貨幣補(bǔ)償?shù)臄?shù)額也較低。當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄，在無法就業(yè)，也沒有社會(huì)保障時(shí)，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！　≌鞯厥录找鎳?yán)峻。　　近年來，農(nóng)村征地引發(fā)的社會(huì)矛盾日益尖銳，主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)。從我們對(duì)媒體廣泛報(bào)道的30個(gè)群體性案件研究來看，這些群體性案件背后反映的是嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益問題。　　具體表現(xiàn)在：

6、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低;挪用、截留、拖欠征地補(bǔ)償款導(dǎo)致實(shí)際獲得補(bǔ)償更少;農(nóng)民無平等協(xié)商權(quán)和知情權(quán);失地農(nóng)民缺乏有效合法救濟(jì)途徑;暴力征地激化社會(huì)矛盾?！　…h(huán)境污染突出?！　　?009年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》對(duì)農(nóng)村環(huán)境狀況的描述為：“當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益突出，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱，面源污染日益加重，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢(shì)，農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制?！薄　∥覀儗?duì)100個(gè)媒體報(bào)道案例的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時(shí)間5年以上的為47起，有不少污染企業(yè)是

7、地方政府招商引資企業(yè)或者是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。從案件的受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計(jì)案例中還可看出，政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識(shí)差、維權(quán)反應(yīng)機(jī)制不健全，是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域普遍存在的問題?！　　斑`章建筑”治理難?！　〈罅俊斑`建”為城市近郊治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪，村容鎮(zhèn)貌普遍較差;水、電、氣等超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化;消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”?！　∵`章建筑的泛濫，歸根結(jié)底是政策以及管理的滯后造成的：有些開發(fā)商初期只負(fù)責(zé)樓盤開發(fā)，而后協(xié)調(diào)規(guī)劃等部門關(guān)系以獲得銷售許

8、可，但對(duì)本應(yīng)負(fù)責(zé)的綠地等配套開發(fā)卻長(zhǎng)期拖延，導(dǎo)致未被開發(fā)區(qū)域農(nóng)民建設(shè)大量“違章建筑”;城市開發(fā)具有一定的漸進(jìn)性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對(duì)農(nóng)民建設(shè)房屋的審批，堵住了合法渠道。　　宅基地案件缺準(zhǔn)繩?！　∮捎诮贽r(nóng)村有很多拆遷行為，拆遷后農(nóng)村居民可以獲得相對(duì)較高的補(bǔ)償。加之我國(guó)禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋政策的出臺(tái)，許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出售人在利益驅(qū)使下，紛紛到法院起訴，要求確認(rèn)原房屋買賣合同無效，并要