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1、佟麗華農村困境的法治出路編者按：佟麗華為北京致誠農民工法律援助與研究中心主任、北京市法學會農村法治研究會會長、全國律師協(xié)會法律援助與公益法律事務委員會常務副主任、新中國成立60周年大慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表?；谄渌暑I的團隊十余年的專職公益法律服務經驗與過去一年的專項調研，對中國農村法治熱點問題進行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議，是為本文。2004年以來，中央連續(xù)7年的“一號文件”都是針對“三農”問題作出，這充分體現了中央對“三農”問題的重視。但知易行難，直到現在，很多重要問題仍舊沒能得到很好解決
2、，農村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因，我們認為最主要的是中央政策沒有及時轉化為可操作的法律。 如果說當前中國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不平衡，那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進農村發(fā)展，就必須認真研究制約農村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境，大力推動農村法治的發(fā)展，為農村及農民發(fā)展注入新的活力。 當前中國農村的“萬花筒” 耕地紅線堪憂?！ 榱苏鎸嵙私廪r村耕地減少情況，我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進行了走訪，發(fā)現普遍存在耕地減少
3、情況。上世紀80年代末90年代初剛分地時，52個自然村共有耕地大約16萬畝，到2009年初，減少了近10萬畝。基本情況是，經濟越發(fā)達的農村，耕地減少越嚴重，有些農村已經基本沒有耕地?！ ?010年春節(jié)前夕，我們又組織了一次首都大學生“農村法治熱點問題調研活動”，在調研涉及全國22個省、區(qū)、市的66個村中，過去5年平均每年減少耕地約2000余畝?！ ∥覀冎斏鞴烙嫞?004年以來我國每年凈減少耕地應當不少于1000萬畝。按這樣的數據估算趨勢，不久后，全國耕地18億畝紅線可能保不住?！ ∈У剞r民可能過億?！ ?/p>
4、中國目前失地農民到底有多少?由于缺乏全國性的權威數據，我們只能通過各種方法來試圖分析這個數據。 根據近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農民人口數據，以及失地畝數來綜合分析，我們認為，目前全國失地農民總數應當在1.2億左右。從分布來看，這些失地農民主要分布在城市周邊。他們當中有的還是農民身份，有的可能已經轉為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計算，每年新增加失地農民應當在700萬左右，到2015年，中國失地農民有可能超過1.5億。 近些年來，在一些大中城市周邊的失地農民能夠獲得較高的貨幣
5、補償，有些還能解決社會保障和就業(yè)。但總的來看，在當前中國的1億多失地農民中，大多數都只是獲得了貨幣補償，既沒有社會保障，也沒有安排就業(yè)，同時貨幣補償的數額也較低。當失地農民花完了手中的積蓄，在無法就業(yè)，也沒有社會保障時，他們將可能淪為城市中的貧民，這將對社會穩(wěn)定帶來嚴峻挑戰(zhàn)?！ ≌鞯厥录找鎳谰！ 〗陙?，農村征地引發(fā)的社會矛盾日益尖銳，主要表現為直接暴力沖突、群體上訪和失地農民的大量出現。從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看，這些群體性案件背后反映的是嚴重侵害農民權益問題?！ 【唧w表現在：
6、征地補償標準低;挪用、截留、拖欠征地補償款導致實際獲得補償更少;農民無平等協(xié)商權和知情權;失地農民缺乏有效合法救濟途徑;暴力征地激化社會矛盾?！ …h(huán)境污染突出?！ ?009年中國環(huán)境狀況公報》對農村環(huán)境狀況的描述為：“當前農村環(huán)境問題日益突出，形勢十分嚴峻。突出表現為農村生活污染治理基礎薄弱，面源污染日益加重，農村工礦污染凸顯，城市污染向農村轉移有加速趨勢，農村生態(tài)退化尚未有效遏制?！薄 ∥覀儗?00個媒體報道案例的統(tǒng)計數據表明，累積性污染為95件，其中污染持續(xù)時間5年以上的為47起，有不少污染企業(yè)是
7、地方政府招商引資企業(yè)或者是當地支柱產業(yè)。從案件的受害人群來看，這100件案件全部為受害者人數眾多的情形。從統(tǒng)計案例中還可看出，政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識差、維權反應機制不健全，是當前農村環(huán)境保護領域普遍存在的問題?！ 斑`章建筑”治理難。 大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)：衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪，村容鎮(zhèn)貌普遍較差;水、電、氣等超負荷運轉，基礎設施嚴重老化;消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”?！ ∵`章建筑的泛濫，歸根結底是政策以及管理的滯后造成的：有些開發(fā)商初期只負責樓盤開發(fā)，而后協(xié)調規(guī)劃等部門關系以獲得銷售許
8、可，但對本應負責的綠地等配套開發(fā)卻長期拖延，導致未被開發(fā)區(qū)域農民建設大量“違章建筑”;城市開發(fā)具有一定的漸進性和不確定性，為降低拆遷成本，有些地方政府過早停止了對農民建設房屋的審批，堵住了合法渠道?！ ≌匕讣睖世K?！ ∮捎诮贽r村有很多拆遷行為，拆遷后農村居民可以獲得相對較高的補償。加之我國禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地房屋政策的出臺，許多原本已經履行完畢的農村宅基地房屋出售人在利益驅使下，紛紛到法院起訴，要求確認原房屋買賣合同無效，并要
