公共管理的三重維度

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1、公共管理的三重維度如何型塑、評估公共管理一直是公共管理研究者和實(shí)踐者關(guān)注的一個(gè)核心議題。在公共行政學(xué)產(chǎn)生初期，威爾遜在科學(xué)主義的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)公共管理的效率與科學(xué)性，提出了“政治一行政”二分法。法約爾、威洛比也在科學(xué)主義的基礎(chǔ)上企圖通過行政原則的確立和推廣來實(shí)現(xiàn)公共管理的科學(xué)化，提高政府的管理能力。美國聯(lián)邦政府布朗委員會在20世紀(jì)30年代末主張將泰勒式的科學(xué)主義與公共性目的融合進(jìn)公共管理的理論研究和實(shí)踐中去，使公共管理兼顧工具理性和價(jià)值理性。20世紀(jì)中后期，研究公共管理績效的學(xué)者提出了一些相對具體的指標(biāo)。比如，芬維克提出了經(jīng)濟(jì)、效

2、率、效果等“3E”指標(biāo);弗萊恩認(rèn)為，“3E”原則雖然廣泛應(yīng)用于公共管理績效評估，但并不完整，還需要增加公平這一指標(biāo)，構(gòu)成“4E”原則遺憾的是,公共管理學(xué)界關(guān)于“如何型塑、評估公共管理”這一問題的回答尚不完整。無論是從公共管理理論研究的方法論角度看,還是從公共管理實(shí)踐的構(gòu)成維度看，公共管理包括科學(xué)主義、人文主義和管理文化主義三重維度，型塑、評估公共管理自然也應(yīng)該從這三重維度著手。一、科學(xué)主義維度:公共管理的工具理性在實(shí)踐中，公共管理行為生產(chǎn)出有形的公共物品,如公共交通設(shè)施、水電設(shè)施、公園、通訊設(shè)施等;或者其產(chǎn)出可以通過有形的公共物

3、品來衡量，如教育（可通過受教育人數(shù)衡量）、環(huán)境（可通過新增綠化面積、空氣質(zhì)量、污水處理噸數(shù)、污染企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)數(shù)量等衡量）等。如果公共利益僅體現(xiàn)為有形的物品或可以通過有形物品來衡量,公共管理者的職責(zé)、公共管理行為等就相對容易理解了。在這種情況下，公共部門與企業(yè)相似，其運(yùn)行可以概括為如下四方面:一是投人或輸人，即人財(cái)物等資源的募集與整合;二是生成與運(yùn)作過程,即資源的使用過程，內(nèi)部的運(yùn)作程序以及產(chǎn)品的生成、輸送等過程;三是產(chǎn)出或輸出，即組織運(yùn)作而實(shí)現(xiàn)的具體活動、服務(wù)、物品等;四是結(jié)果，即產(chǎn)出生成的影響（如需求的滿足、問題的解決）。這一

4、過程遵循的基本邏輯就是“成本”和“收益”衡量。因此，可以通過經(jīng)濟(jì)、效率、效果等“3E”指標(biāo)來衡量。經(jīng)濟(jì)關(guān)注的是投入，理想狀態(tài)是在最少投人和最低成本前提下提供或維持既定數(shù)量的公共物品。效率關(guān)注的是投入和產(chǎn)出的比例,理想狀態(tài)是“產(chǎn)出/投入”的值最大，生產(chǎn)某種公共物品的單位成本最小。效果關(guān)注的是“情況是否得到了改善”，通過產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系來加以判斷，理想狀態(tài)是通過公共物品的提供最大程度地滿足了需求。這一思維秉持的是科學(xué)主義方法論，追求公共管理實(shí)踐的規(guī)范化、科學(xué)化和高效化，用“兩害相權(quán)取其輕,兩利相權(quán)取其重”的理性思維來判斷是否采取

5、行動以及采取何種行動。這種方法論秉持的是工具理性，通過精確計(jì)算、科學(xué)謀劃的方法選擇最有效的手段、使用最有效的工具來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。在公共管理理論發(fā)展史上,有很多學(xué)者持有此種態(tài)度,威爾遜、法約爾、古利克等傳統(tǒng)公共行政學(xué)者就嘗試構(gòu)建一些科學(xué)化的行政原則,使公共組織能夠有效地完成負(fù)責(zé)的任務(wù);泰勒等倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論就嘗試?yán)每茖W(xué)研究和理性計(jì)劃以快速、高效地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo);韋伯的官僚制理論則嘗試發(fā)現(xiàn)并利用有助于提升行政效率的組織結(jié)構(gòu);休哈特、費(fèi)根鮑姆等主張的質(zhì)量管理理論嘗試通過將持續(xù)改進(jìn)和使顧客滿意的承諾“制度化”來提高管理質(zhì)量和績效？的確

6、，如果公共管理的產(chǎn)出都是有形的公共物品，并可以完全通過“貨幣化”的方式衡量投人和產(chǎn)出的話，上述理論的主張無疑是有效的，在這種情況下，公共管理行動也是容易塑造和型構(gòu)的。但是，上述理論流派似乎更主張公共管理組織本身運(yùn)行的科學(xué)化，而對于科學(xué)化運(yùn)行的產(chǎn)出屬性并不十分關(guān)注。或者說，基于科學(xué)主義方法論的理論似乎有個(gè)先驗(yàn)的假定:公共部門天然指向公共事務(wù)，產(chǎn)出具有公共性的物品，而并未刻意區(qū)別私人物品和公共物品。公共物品理論則進(jìn)一步提出，市場組織在供給私人物品時(shí)是有效的，而在供給公共物品方面存在嚴(yán)重缺憾。因此，公共物品應(yīng)該由公共部門供給。由于公共

7、物品具有非排他性和非競爭性這兩個(gè)內(nèi)在屬性，理性個(gè)體在不付費(fèi)、不擔(dān)負(fù)成本的情況下就可以享有，故而“搭便車”行為極易發(fā)生。正因如此，市場機(jī)制無法有效供給此類物品，只好由公共部門供給。但是,這一邏輯也存在問題。其一,公共物品和私人物品的界限并不清晰,這使得公共部門的行動出現(xiàn)偏差?！按蟾努F(xiàn)實(shí)中沒有哪種物品會滿足純公共物品的嚴(yán)格定義，甚至國防和制止犯罪也不是誰都可以同等得到的（公共物品）。邊遠(yuǎn)的阿拉斯加村民并不能得到華盛頓特區(qū)或奧馬哈（Omaha)、尼布卡斯卡同等的防務(wù)?！痹诖艘饬x上,戈?duì)柖≈赋觯簺]有什么物品可以通過其內(nèi)在性質(zhì)決定它是否屬

8、于公共物品，存在的只是不同的供給方式:不必付費(fèi)的普惠制還是付費(fèi)的“選擇性進(jìn)人”。在這種情況下,公共部門感興趣的、有能力涉足的領(lǐng)域就可以以“公共物品”的名義投人公共資源;沒興趣的、信心不足的領(lǐng)域則以“這是市場的責(zé)任”為由而撒手不管。其二,公共物品理論依據(jù)公共物品的