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1、當(dāng)前我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革中存在的問(wèn)題及建議部門(mén)預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。隨著我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革的不斷深入，部門(mén)預(yù)算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實(shí)踐層面對(duì)當(dāng)前部門(mén)預(yù)算改革中存在的深層次問(wèn)題進(jìn)行分析和闡述，最終提出進(jìn)一步完善部門(mén)預(yù)算制度的建議和措施。? 一、部門(mén)預(yù)算改革中存在的問(wèn)題? 財(cái)政與部門(mén)間的關(guān)系難以理順。部門(mén)預(yù)算改革的本質(zhì)特征就是改變了原來(lái)按財(cái)政資金性質(zhì)和部門(mén)交叉管理的方式，以部門(mén)為依托構(gòu)建新的預(yù)算管理體系。從近幾年的部門(mén)預(yù)算改革實(shí)踐看，財(cái)政部門(mén)與政府其他部門(mén)的關(guān)系還沒(méi)有很好的理順。? 1、部門(mén)預(yù)算是以部門(mén)為主的“被動(dòng)
2、”預(yù)算。我國(guó)目前的部門(mén)預(yù)算主要是依靠部門(mén)來(lái)編制的，財(cái)政部門(mén)只是在部門(mén)上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。相當(dāng)多的人將其視為部門(mén)預(yù)算的巨大優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)為將具體的預(yù)算編制工作下放給部門(mén)，有利于財(cái)政部門(mén)騰出時(shí)間進(jìn)行宏觀管理。究其實(shí)質(zhì)，則是財(cái)政部門(mén)無(wú)法全面掌握部門(mén)的預(yù)算資源、預(yù)算需求，客觀上造成了以部門(mén)意見(jiàn)為轉(zhuǎn)移的局面。從西方部分國(guó)家部門(mén)預(yù)算編制看，更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國(guó)預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門(mén)的預(yù)算，然后以此與各部門(mén)見(jiàn)面商討。? 2、財(cái)政在同部門(mén)間的博弈中往往處于劣勢(shì)。財(cái)政與部門(mén)之間由于職能和分工的不同，它們之
3、間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門(mén)真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門(mén)往往會(huì)通過(guò)抬高預(yù)算額度來(lái)欺騙財(cái)政部門(mén)。財(cái)政對(duì)政府其他職能部門(mén)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門(mén)提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門(mén)實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門(mén)理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門(mén)提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門(mén)間的博弈過(guò)程中仍處于劣勢(shì)。? 3、財(cái)政內(nèi)部各處室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門(mén)預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政
4、內(nèi)部的管理體制，對(duì)各業(yè)務(wù)處室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處室站在各自不同的角度，為分管部門(mén)爭(zhēng)資金，爭(zhēng)項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對(duì)部門(mén)上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長(zhǎng)后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。? 4、預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前
5、在財(cái)政部門(mén)之外，還有部分部門(mén)具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門(mén)預(yù)算編制效率，提高了部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過(guò)程中的交易成本。對(duì)事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問(wèn)題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒(méi)有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴(lài)收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說(shuō)是“因費(fèi)而生”。隨著國(guó)家對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴(lài)此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。? 缺乏部門(mén)預(yù)算編制的監(jiān)督
6、和績(jī)效考核機(jī)制。? 1、人大對(duì)部門(mén)預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門(mén)預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門(mén)預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭(zhēng)取財(cái)政權(quán)的過(guò)程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說(shuō)，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門(mén)預(yù)算改革也沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對(duì)部門(mén)預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門(mén)自我自發(fā)改革，那么這場(chǎng)改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。? 2、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我
7、國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度，而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批，致使預(yù)算年度的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門(mén)預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開(kāi)始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒(méi)有預(yù)算，或者說(shuō)執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T(mén)預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門(mén)預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。? 3、部門(mén)預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對(duì)預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過(guò)程對(duì)普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇。這與西方一些國(guó)家可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)免費(fèi)下載、在書(shū)店里購(gòu)買(mǎi)到政府預(yù)算一攬
8、子文件形成了鮮明的對(duì)比。
