我國(guó)行政體制改革的回顧與前瞻論文

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1、我國(guó)行政體制改革的回顧與前瞻論文..畢業(yè)世界正處在世紀(jì)之交。如果說(shuō)20世紀(jì)是中華巨龍從昏睡到覺(jué)醒的世紀(jì)的話，那么21世紀(jì)將是這條巨龍騰飛天際的世紀(jì)。我們有理由保持樂(lè)觀，對(duì)新世紀(jì)充滿美好的憧憬和信心；我們又應(yīng)該十分清醒：巨龍的騰飛要靠全面、深入的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和行政體制的改革。傳統(tǒng)行政體制的回顧與反思建國(guó)以來(lái)，我國(guó)政府體制的建立和發(fā)展主要受到以下幾個(gè)方面的影響：1）意識(shí)形態(tài)——即馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義政府體制的理論構(gòu)想和基本原則；2）蘇聯(lián)政府體制模式；3）中國(guó)傳統(tǒng)政府體制和政治文化；4）我黨長(zhǎng)期

2、革命斗爭(zhēng)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；5）發(fā)展的目標(biāo)定位和戰(zhàn)略選擇〔1〕。五種因素共同作用的結(jié)果，使我國(guó)政府體制具有全能主義特征。全能政府可以定義為在某種崇高意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)下實(shí)行大規(guī)模干預(yù)以圖徹底改造和重塑社會(huì)的大政府。從改革以前的情況看，我國(guó)全能主義行政體制的外在特征表現(xiàn)在以下方面：1）政府萬(wàn)能與社會(huì)萎縮：“市民社會(huì)”極不發(fā)達(dá)，完全依賴(lài)政府部門(mén)處理一切公共事務(wù)；社會(huì)中介組織官僚化..畢業(yè)，在某種程度上成為政府的延伸而不是政府與社會(huì)之間的中介；社會(huì)自我約束力下降，指靠政府來(lái)約束不良社會(huì)行為，忽視了個(gè)人行為的自我約束和社會(huì)約束；社

3、會(huì)對(duì)政府的約束力不足。2）政府職能過(guò)度膨脹，即管了很多不該管也管不好的事情。3）政府職能結(jié)構(gòu)〔2〕不合理：經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)職能過(guò)弱；在經(jīng)濟(jì)職能中，微觀管理功能過(guò)強(qiáng)，宏觀管理功能過(guò)弱；社會(huì)管制功能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)服務(wù)功能過(guò)弱。4）機(jī)構(gòu)臃腫，部門(mén)林立，部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)。5）行政機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍龐大，素質(zhì)低下。6）權(quán)力過(guò)分集中。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)行政體制（本文指78年改革以前的行政體制）在我國(guó)的形成具有某種必然性，也曾經(jīng)起到積極的作用。但回頭來(lái)看，傳統(tǒng)體制在形成時(shí)就孕育著許多難以克服的內(nèi)在矛盾。首先是目標(biāo)多元性與手段單一

4、性的矛盾。目標(biāo)多元即政府追求的目標(biāo)涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，手段單一性則表現(xiàn)為對(duì)行政手段的過(guò)分依賴(lài)。行政手段以權(quán)力為基礎(chǔ)，層級(jí)節(jié)制、明確的權(quán)威和相應(yīng)的服從則是其根本特征。手段單一性在實(shí)踐中表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)手段、經(jīng)濟(jì)杠桿的忽略和排斥，表現(xiàn)為“人治”取代了法制。其結(jié)果是目標(biāo)與手段之間缺乏內(nèi)在適應(yīng)性，行政體制必然缺乏活力。其次是政府的角色沖突和角色錯(cuò)位。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制中，公有制實(shí)際上是政府所有制，政府所有制又以部門(mén)所有制為其主要形式。在這種制度安排下，本應(yīng)由企業(yè)追求的東西實(shí)際上亦為政府部門(mén)所追求，從

5、而導(dǎo)致角色沖突：一方面，作為企業(yè)的所有者，各政府部門(mén)要追求經(jīng)濟(jì)收益和利潤(rùn)；另一方面，作為公共權(quán)力的擁有者，它們要促進(jìn)公益并保護(hù)公眾作為公民和消費(fèi)者的權(quán)益。當(dāng)所有者的角色壓倒了公共權(quán)力擁有者的角色，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求以犧牲社會(huì)效益和消費(fèi)者的權(quán)益為代價(jià)時(shí)，就是政府角色的錯(cuò)位。第三是大一統(tǒng)要求和協(xié)調(diào)困難的矛盾。全能政府的特點(diǎn)是追求大一統(tǒng)，它要求全社會(huì)統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)崇高的目標(biāo)，而社會(huì)的統(tǒng)一又以不同層級(jí)政府、政府不同部門(mén)之間的高度統(tǒng)一為前提。統(tǒng)一靠協(xié)調(diào)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而傳統(tǒng)行政體制使得政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)困難重重。從管理學(xué)角度來(lái)

6、看，作為協(xié)調(diào)對(duì)象的單位若以算術(shù)級(jí)數(shù)增加的話，單位之間的關(guān)系系數(shù)將以幾何級(jí)數(shù)增加，協(xié)調(diào)任務(wù)量和困難性也以幾何級(jí)數(shù)增加。部門(mén)林立的結(jié)果必然是協(xié)調(diào)困難。如果從更深層次上找原因，所有者角色把政府部門(mén)的管理活動(dòng)與其自身的經(jīng)濟(jì)利益密切掛鉤，而圍繞切身利益的沖突無(wú)疑比僅涉及權(quán)力范圍的沖突要難以協(xié)調(diào)得多。第四是政府責(zé)任的無(wú)限性與能力有限性的矛盾。職能和權(quán)力范圍的膨脹必然伴隨著責(zé)任的膨脹。政府責(zé)任的無(wú)限性既表現(xiàn)為政府自覺(jué)主動(dòng)地承擔(dān)了過(guò)多的職能和責(zé)任，又表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)政府的依賴(lài)和無(wú)限期望。兩者互為因果，相互強(qiáng)化。與責(zé)任無(wú)限性相對(duì)立的是

7、政府能力的有限性。這里講的能力并非一般管理社會(huì)的能力，而是實(shí)現(xiàn)自己確定的目標(biāo)的能力；并非政府領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人能力，而是政府作為整體的能力。政府能力有限性可表述為：由于受客觀條件和資源的限制，政府難以在所有職能領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，只能有所妥協(xié)，有所取舍。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔@種取舍的結(jié)果是犧牲效率換取公平，在“寡”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了“均”。最后從結(jié)果上看，傳統(tǒng)行政體制的內(nèi)在矛盾是理想與現(xiàn)實(shí)的矛盾?！叭藗兂３Ｔ凇胬怼拿x下捍衛(wèi)謬誤，用良好熱忱的主觀愿望代替冷靜自處的客觀規(guī)律。然而，悲劇正是孕育在從良好愿望出發(fā)的美妙構(gòu)想之中

8、”。“并不是邏輯和理論迫使我們相信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，……而是現(xiàn)實(shí)迫使我們不能不相信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槲覀儾荒苋淌茇毟F和落后”〔3〕。當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌被提上議事日程之后，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上并為之服務(wù)的行政體制的轉(zhuǎn)軌就是不可避免的了。行政體制改革的歷史軌跡與目標(biāo)選擇以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的行政改革建國(guó)以來(lái)從未停止過(guò)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)僅著眼于傳統(tǒng)行政體制的外部特征，故歷次改革多屬于調(diào)適性