論行政決策中公眾參及權(quán)

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1、論行政決策中公眾參及權(quán)摘　要：突破公眾參與有效性瓶頸依賴于對公眾參與權(quán)的依法確認(rèn)、不斷充實(shí)及有效保護(hù)。鑒于我國對公眾參與權(quán)的研究比較遲緩、參與權(quán)制度發(fā)展仍然非常緩慢的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)當(dāng)在準(zhǔn)確界定公眾參與權(quán)的性質(zhì)、明確公眾參與權(quán)的內(nèi)容構(gòu)成基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建起一系列具體的、可操作的法律制度，真正實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)的民主價值。關(guān)鍵詞：行政決策；公眾參與權(quán)；行政法中圖分類號：DF3　　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　　文章編號：１００３－１５０２（２０12）０5－００85－０66行政決策中引入公眾參與是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，是行政決策民主化的最直接體現(xiàn)?！懊裰鳑Q定于參與——即受政策影響的社會成員的參與

2、決策?！盵1]“這種對不同社會力量的開放形式有助于定位沖突的潛在來源、對立的場域以及能夠達(dá)成妥協(xié)的范圍，并積極尋求達(dá)成共同協(xié)議。”[2]近年來，我國興起的公眾參與活動發(fā)展很快，聽證會、論證會、公民評議等形式的公眾參與活動呈現(xiàn)出多樣化的生動景象。但是，從參與領(lǐng)域、參與方式和參與效果等方面看，我國公眾參與行政決策的狀況不容樂觀，與制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和人們期待的結(jié)果相距甚遠(yuǎn)。究其原因在于，法律對公眾參與權(quán)的確認(rèn)與保護(hù)存在很大缺陷。“公民參與政府公共決策的最根本的問題是公民的權(quán)利問題?！盵3]因此，只有依法確認(rèn)、不斷充實(shí)和有效保護(hù)公眾參與權(quán)，才能避免或減少行政決策對“公意”的可

3、能偏離，從而實(shí)現(xiàn)參與權(quán)的民主價值。一、公眾參與權(quán)的性質(zhì)“權(quán)利是貫穿于法的運(yùn)動全過程的現(xiàn)象，是最核心的法律要素?！盵4]夏勇教授認(rèn)為，要全面、正確地理解權(quán)利概念，較為關(guān)鍵的是把握權(quán)利的要素。他認(rèn)為權(quán)利是為道德、法律或習(xí)俗所認(rèn)定的正當(dāng)?shù)睦妗⒅鲝?、資格、力量和自由。[5]其中“利益是主體所追求的目的，權(quán)力和權(quán)利則是主體追求目的的手段?！盵6]公眾參與權(quán)，也可稱為公共事務(wù)參與權(quán)，是指“公民自愿民主地參加決定和管理經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展的公共事務(wù)，并分享其利益的權(quán)利?！盵7]在行政決策中，“參與權(quán)”主要是指行政決策過程中，公民享有通過一定的程序或途徑參與行政決策并對決策機(jī)關(guān)有

4、關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督的一系列權(quán)利的總和。它是行政參與權(quán)或公共事務(wù)參與權(quán)的重要組成部分。6當(dāng)前，我國對公眾參與權(quán)的保護(hù)還較為滯后，參與權(quán)制度的發(fā)展仍然非常緩慢，其中一個重要原因就是對公眾參與權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識不夠清晰。其實(shí)，美國也曾因?qū)⑴c權(quán)的性質(zhì)有不同認(rèn)識，導(dǎo)致法院和行政機(jī)關(guān)在不同時期對公眾參與的態(tài)度也不同。[8]公眾參與權(quán)的性質(zhì)較為復(fù)雜，涉及到該權(quán)利是一般性權(quán)利還是特權(quán)，是法律授予的還是行政機(jī)關(guān)授予的權(quán)利，是實(shí)體性權(quán)利還是程序性權(quán)利等。目前學(xué)界關(guān)于公眾參與權(quán)的性質(zhì)主要有政治權(quán)利、行政權(quán)利、程序性權(quán)利等觀點(diǎn)。筆者以為，行政決策中公眾參與權(quán)的性質(zhì)主要有以下特點(diǎn)：第一，公眾參與權(quán)

5、是私人公權(quán)。公眾參與權(quán)雖屬于私人所有，但卻是對公共決策的參與，并需要國家采取積極能動的措施來保障其實(shí)現(xiàn)，因而體現(xiàn)出其“公”權(quán)的屬性?！八饺斯珯?quán)，不僅是為了保護(hù)權(quán)利主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而確認(rèn)的?！盵9]公眾參與權(quán)作為一種私人公權(quán)，體現(xiàn)在兩個方面：一是形式意義上，公眾參與權(quán)不是行政決策權(quán)，公眾也不具有法律意義上的決策主體資格。因?yàn)榉ㄖ紊鐣袥Q策主體資格是與其法定權(quán)限、相應(yīng)責(zé)任聯(lián)系在一起的，公眾實(shí)際上對其參與后果并不直接承擔(dān)法律責(zé)任，因而難以視為合格的決策主體。一般而言，只有行政主體才享有完整的決定權(quán)，公民的作用

6、主要體現(xiàn)在智囊和評價中，并不負(fù)有決斷責(zé)任，也沒有作出決斷的權(quán)利，主要具有咨詢權(quán)、建議權(quán)的功6能。二是實(shí)質(zhì)意義上，參與權(quán)意味著否決權(quán)，特別是在選舉代議制國家，公眾憑借選票使“民意”得到充分尊重和回應(yīng)，甚至有的國家直接賦予公眾與政府分享決策權(quán)?！霸诿绹?，公共政策的決策者既包括具有合法權(quán)威制定公共政策的立法者、行政官員、司法人員，也包括決策過程的參與者，如利益團(tuán)體、政黨以及公民。”[10]現(xiàn)代公共管理理論承認(rèn)公眾有權(quán)分享政府決策權(quán)力。在“新行政法”的視野之下，行政過程公民權(quán)利的價值重心移向積極權(quán)利，功能重心移向?qū)π姓庵?決定的形成性作用。[11]第二，公眾參與權(quán)是混合權(quán)

7、。首先其本源上是憲法權(quán)利，而憲法權(quán)利的保護(hù)，在我國主要通過法律化轉(zhuǎn)化為具體程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利，而參與權(quán)兼而有之，但主要還是程序權(quán)利。具體說來，公民參與權(quán)可以劃分為兩類，即公民參與的實(shí)體性權(quán)利和公民參與的程序性權(quán)利。作為實(shí)體性權(quán)利，主要是指參與行政決策的權(quán)利，如獲得信息權(quán)、批評建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、結(jié)社權(quán)等；作為程序性權(quán)利，是指在行政決策過程中公眾享有的權(quán)利，如告知權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)、要求回避權(quán)、參與聽證權(quán)、救濟(jì)權(quán)等。第三，公眾參與權(quán)是由行政法所設(shè)定或確認(rèn)的權(quán)利。行政法是以規(guī)定行政機(jī)關(guān)與相對人之間的權(quán)利義務(wù)的方式來調(diào)整行政活動范圍的社會關(guān)系。因此，凡是行政相對人的權(quán)利，