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1、論對(duì)行政自由裁量行為的司法審查摘要:對(duì)行政自由裁量行為的司法審查是法院維護(hù)和保障法治的神圣使命。在廣度上,所有行政自由裁量行為都應(yīng)納入到司法審查中去;在深度上,人民法院只對(duì)濫用職權(quán)或顯失公正的行政自由裁量行為予以撤銷或改變,對(duì)一般不合理、不適當(dāng)?shù)男姓杂刹昧啃袨閯t只能留給行政機(jī)關(guān)處置,法院不能予以改變或撤銷,以保持行政自由裁量權(quán)與司法自由裁量權(quán)之間的必要張力,維持適度的平衡?! £P(guān)鍵詞:行政自由裁量行為;司法審查;法治 作者簡(jiǎn)介:石佑啟(1970—),男,湖北大悟人,法學(xué)博士,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法
2、學(xué)院副教授,主要從事行政法與行政訴訟法研究?! ⌒姓杂刹昧啃袨槭侵感姓C(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)所實(shí)施的行為。行政自由裁量權(quán)是指行政機(jī)關(guān)“自由進(jìn)行選擇或者是自由根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動(dòng)的權(quán)力”[1].20世紀(jì)以來(lái),基于社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際需要,要求政府能動(dòng)地解決各種社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,行政自由裁量權(quán)日益增長(zhǎng)并被人們所接受,并成為現(xiàn)代行政法的一個(gè)核心內(nèi)容。盡管行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政所必需的,但它存在著被濫用的危險(xiǎn),因此必須受到監(jiān)督與控制,否則將導(dǎo)致行政專橫與恣意。英國(guó)行政法學(xué)家威廉。韋德認(rèn)為,“絕對(duì)的和
3、無(wú)約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)應(yīng)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托,而不是無(wú)條件地授予?!盵2](p.68)美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨提出:“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法,那它是什么呢?”[3](p.566)我國(guó)有學(xué)者總結(jié)道:“一部行政法的歷史,就是圍繞強(qiáng)化自由裁量權(quán)與控制自由裁量權(quán)兩種因素此消彼長(zhǎng)或互相結(jié)合的歷史?!盵4]現(xiàn)代行政法正是在行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)大與對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制不斷加強(qiáng)這樣一個(gè)過(guò)程中得到發(fā)展的?! ∫?、司法審查是控制行政自由裁量權(quán)的有效機(jī)制
4、行政自由裁量權(quán)的存在是否破壞了法治,不是看其量的多少,而要看對(duì)其進(jìn)行控制的機(jī)制是否完善(注釋1)。英國(guó)學(xué)者懷特認(rèn)為,行政法的發(fā)展就看對(duì)行政自由裁量行為的控制程度如何,如何控制行政自由裁量權(quán),已成為現(xiàn)代行政法的重要課題。對(duì)行政自由裁量權(quán)控制的手段有多種,如立法控制、權(quán)力機(jī)關(guān)控制、行政機(jī)關(guān)控制和司法機(jī)關(guān)控制等。但“二戰(zhàn)”以后,許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制是最有力和最有效的控制。司法審查在保障法治中起了重大的作用,它既保障了行政機(jī)關(guān)能靈活地行使自由裁量權(quán),又控制了其不被濫用。哈耶克認(rèn)為
5、,行政機(jī)構(gòu)在法治下行事,也常常不得不行使自由裁量權(quán),正如法官在解釋法律時(shí)要行使自由裁量權(quán)一般。然而,這是一種能夠且必須受到控制的自由裁量權(quán),而控制方式便是由一個(gè)獨(dú)立的法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)經(jīng)由自由裁量權(quán)而形成的決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行審查[5].對(duì)自由裁量行為實(shí)行司法審查,已成為現(xiàn)代西方各國(guó)的普遍做法。如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第706條規(guī)定:“對(duì)于獨(dú)斷專行、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)”的行為,法院“應(yīng)當(dāng)宣布為非法,予以撤消?!?英國(guó)法院肩負(fù)著防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的職責(zé),對(duì)不符合法定目的的行政行為和有不相關(guān)考慮的行
6、政行為,以及不合理的決定,法院要進(jìn)行審查。法國(guó)也發(fā)展了“濫用權(quán)力”的概念,規(guī)定對(duì)濫用自由裁量權(quán)的行為,法院有權(quán)予以審查。日本1962年頒布的《行政案件訴訟法》規(guī)定,可以通過(guò)訴訟手續(xù),要求撤銷超越或?yàn)E用自由裁量權(quán)的處理決定。澳大利亞1977年頒布的《司法審查法》第5條規(guī)定,執(zhí)行法律作出的決定屬于對(duì)法律授予的權(quán)力不適當(dāng)運(yùn)用的,法院可以進(jìn)行司法審查。德國(guó)《行政法院法》第114條規(guī)定,如果行政機(jī)關(guān)被授權(quán)按照其自由裁量權(quán)行為,法院則可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否作出行政行為或者拒絕或者不執(zhí)行該行政行為是否違法,進(jìn)行審
7、查;根據(jù)行政機(jī)關(guān)超越自由裁量權(quán)的法定界限,或者自由裁量權(quán)的行使不符合授權(quán)的目的的理由,對(duì)該行政行為是否違法進(jìn)行審查。 在我國(guó),應(yīng)該說(shuō),《行政訴訟法》的頒布與實(shí)施為對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制提供了法律依據(jù)。我國(guó)《行政訴訟法》第5條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?!比藗兤毡檎J(rèn)為該條規(guī)定確立了我國(guó)行政訴訟的一項(xiàng)特有原則-合法性審查原則,即人民法院原則上只對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查,對(duì)行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否合理的問(wèn)題,則不予審查。有學(xué)者認(rèn)為,行
8、政機(jī)關(guān)所享有的自由裁量權(quán),是依據(jù)法律、法規(guī)所賦予的“自由選擇”的權(quán)力,行政機(jī)關(guān)只要不超出授權(quán)的范圍,即越權(quán)行為,則不存在不合法的問(wèn)題。若允許對(duì)行政自由裁量權(quán)予以司法審查,則是對(duì)行政權(quán)的干預(yù),不僅不利于行政機(jī)關(guān)高效處理紛繁復(fù)雜的具體事務(wù),更有司法權(quán)代替行政權(quán)之嫌[6].筆者認(rèn)為,這是對(duì)行政法基本原理和行政訴訟法立法精神和有關(guān)規(guī)定的偏頗理解,這會(huì)導(dǎo)致眾多的行政自由裁量行為游離于司法審查之外,這無(wú)論對(duì)維護(hù)公共利益還是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益都是極為不利的。行政自由裁量權(quán)的存在有其廣泛而深