鄰避設施規(guī)劃之困境

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1、用心專注，服務專業(yè)【摘要】許多城市正常運行所必需的公共設施，都面臨因負外部性而引發(fā)的公眾抵制現(xiàn)象，這種現(xiàn)象一般被稱為鄰避。長期以來，鄰避現(xiàn)象被視為公眾自私心理的反映，其癥結也被歸因為利益問題。通過對上海磁懸浮事件的分析，指出鄰避設施規(guī)劃沖突背后存在著復雜的矛盾關系，并非單純的自私心理或利益因素能夠解釋。鄰避設施規(guī)劃必須回歸到理性的公共利益分析與管理上，解決公共利益界定、利益保護和程序這三個關鍵問題，方能促進規(guī)劃的順利實施?！娟P鍵詞】鄰避；公共設施；公共利益1．引言因負外部性而產生的公共設施建設困境是世界各國城市所普

2、遍面臨的現(xiàn)象。這些服務于城市地區(qū)的公共設施，雖為廣大公眾帶來利益，但其危害卻由設施所在地的居民所承受，因此，極易引發(fā)當?shù)鼐用竦牡种疲磳⑦@些設施設置在其家附近，由此造成了公共設施的難產。這些具有負外部性效應的公共設施也被稱為鄰避設施。所謂鄰避，系由英文“NIMBY”（NotInMyBackYard）意譯而來，直譯即為“不要在我家后院”。造成鄰避設施規(guī)劃困境的根結在于利益問題，這在學術界已得到普遍認同。如蔡宗秀指出：“鄰避性設施大多兼有公共財產和外部性的特征。通常這些設施所產生的經濟效益是為全體社會所共享，然其設施

3、產生的外部效果（如污染、房地產下跌等）卻要由設施當?shù)鼐用袼袚；卩彵苄栽O施的‘有福同享、有難自己當’特性，使得被選定設置鄰避性設施之社區(qū)避之唯恐不及?！雹俚牵斃鎲栴}顯性化而導致沖突發(fā)生時，就不能再簡單地用利益來詮釋一切。許多研究成果表明，鄰避設施規(guī)劃沖突現(xiàn)象非常復雜，具體的鄰避原因和矛盾焦點往往不盡相同，一些沖突事件甚至還糾結著政治因素。丘昌泰在總結臺灣地區(qū)的鄰避沖突時，就曾指出選票問題是重要的一項問題糾葛，地方政治實力為了在選舉時獲取更多的選票支持，常常介入鄰避設施規(guī)劃，致使規(guī)劃極易變質為“泛政治化”行

4、為②。近年來，我國頻頻發(fā)生此類沖突事件。如2007年，北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠項目，在巨大的民意壓力下，被國家環(huán)?？偩重熈罹徑ā?007年，上海春申高壓線事件中，沿線居民與電力公司發(fā)生激烈沖突，導致政府不得不出動警察維持秩序。2008年，上海磁懸浮事件③引發(fā)居民大規(guī)模的“散步”行動，項目至今無法啟動。2008年，廣州110KV駿景變電站建設引發(fā)“散步”事件，南方電網強行開工的12月30日當天，還發(fā)生了警察與駿景小區(qū)居民的直接沖突。這些沖突事件不但使公共利益受到巨大損害，而且影響社會的穩(wěn)定秩序，造成了嚴重的后果。本文

5、主要以利害關系人之間的矛盾沖突為切入點，對我國目前的鄰避設施規(guī)劃困境作一初步研究，期望為城市規(guī)劃實踐提供有益的借鑒。2．上海磁懸浮事件簡況2.1磁懸浮事件發(fā)展歷程2.1.1第一階段2006年3月，滬杭磁浮項目獲得國務院立項。4月3日，“上海環(huán)境熱線”網站④發(fā)布《磁浮交通滬杭線工程環(huán)境影響報告書公告信息》。7月10日，該網站又公布《滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響公眾參與公告》，并發(fā)布《滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響報告書（簡寫本）》。環(huán)評報告稱磁懸浮項目的環(huán)境影響符合相關標準，工程建設可行。此后，上海市規(guī)劃局對磁懸浮項目進行規(guī)劃

6、公示。項目信息被沿線居民陸續(xù)獲知后引起很大爭議，加上浙江省對該項目并不積極等原因，工程被暫時擱置。2.1.2第二階段2007年1月18日，上海磁浮交通發(fā)展有限公司以“滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線”項目名稱向國家環(huán)?？偩诌f交環(huán)評報告。隨后，在環(huán)評報告尚未得到環(huán)保總局批復的情況下，磁懸浮機場聯(lián)絡線項目開始向沿線小區(qū)居民公示。公示中，動遷的紅線距離規(guī)定為22.5m。2月18日前后，拆遷公告張貼到沿線小區(qū)布告欄。拆遷工作引起沿線居民的激烈反對，在居民連續(xù)上訪和抗議活動的壓力下，3月中旬由環(huán)?？偩种鞒值沫h(huán)評報告評審也無果而終。而浙

7、江省也于3月份表示放棄在2010年前建成通車的計劃。無奈之下，磁浮公司又用“機場快速公交工程”我們的使命：加速中國職業(yè)化進程！電話：0755-86153522郵箱：wujy@tmjob88.com用心專注，服務專業(yè)名義，將磁懸浮上海機場聯(lián)絡線作為世博會配套大型工程項目，以此獲得上海市政府批準。在建設單位急欲開工的情況下，政府開始組織座談會進行協(xié)調，但居民并不認可環(huán)評報告結論。隨著事態(tài)進一步敏感，拆遷工作被暫停，政府也宣告進行項目優(yōu)化調整。2.1.3第三階段2007年12月29日，上海市規(guī)劃局在規(guī)劃局官方網站上公示了

8、經過優(yōu)化后的機場聯(lián)絡線草案。2008年1月2日，“上海環(huán)境熱線”網站公布《滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線（龍陽路站-虹橋綜合交通樞紐）環(huán)境影響評價公示》和《滬杭磁浮上海機場聯(lián)絡線（龍陽路站-虹橋綜合交通樞紐）環(huán)境影響報告書》。環(huán)評報告書聲稱工程建設可行。沿線小區(qū)居民并不認可這一結論。元旦過后，陸續(xù)有居民組織上訪和反對磁懸浮的“散步”。信訪辦也組織政府相關部門和專家與