對(duì)監(jiān)管熱的冷思考(上)

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1、文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題對(duì)監(jiān)管熱的冷思考(上)余暉　　現(xiàn)在來(lái)回顧中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革，我們發(fā)現(xiàn)1993-1994年是一個(gè)分水嶺，這一年度的中共十四大確立了建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略。正是在這一年度，國(guó)企改革從簡(jiǎn)單的放權(quán)讓利推進(jìn)到建立現(xiàn)代企業(yè)制度;為應(yīng)對(duì)東亞的金融危機(jī)，政府實(shí)施的經(jīng)濟(jì)軟著陸也意味著從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃調(diào)節(jié)開(kāi)始過(guò)渡到宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。也正是在這一年，隨著滬深證券交易所的成立和聯(lián)通公司的誕生，宣告了政府監(jiān)管制度的首次亮相。12年來(lái)，宏觀調(diào)控長(zhǎng)袖善舞，國(guó)企改革方興未艾，而政府監(jiān)管，也因證券黑幕、電信拆分、電力廠網(wǎng)分開(kāi)、煤礦事故頻仍、藥品假冒

2、偽劣、天價(jià)醫(yī)藥費(fèi)、環(huán)保案件多發(fā)等事件推波助瀾而日趨見(jiàn)熱!文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題　　尤其在2003年的中共十六屆三中全會(huì)和兩會(huì)期間，與監(jiān)管有關(guān)的事件不絕于耳：中央政府取消了1000多項(xiàng)行政審批、新成立國(guó)家銀行監(jiān)督管理局、在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上新組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察局升格為國(guó)務(wù)院直屬局、新組建國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局、《行政許可法》經(jīng)人大常委會(huì)正式通過(guò)、建設(shè)部出臺(tái)《加快城市公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》;此外，繼2002底國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)正式亮相后，《電信法》立法進(jìn)程加快，國(guó)家電信監(jiān)管委員會(huì)呼之欲出。　　這么多的行

3、政機(jī)構(gòu)冠之以“監(jiān)管”，而且行政許可法主要針對(duì)的也是準(zhǔn)入監(jiān)管，城市公用行業(yè)市場(chǎng)化和民營(yíng)化后同樣面臨著監(jiān)管制度的建立。面對(duì)如此之大的一個(gè)“監(jiān)管市場(chǎng)”，作為一個(gè)長(zhǎng)期關(guān)注、研究政府監(jiān)管和參與監(jiān)管改革的學(xué)者來(lái)說(shuō)，筆者理應(yīng)感到興奮。但興奮之余卻又深感擔(dān)憂，因?yàn)楸O(jiān)管制度作為一種公共商品，雖然存在這么巨大的市場(chǎng)需求，但如果制度供給者偷工減料，就難免產(chǎn)生出大量“假冒偽劣”的產(chǎn)品。畢竟至今為止，我們尚未看到一個(gè)能夠真正跟國(guó)際接軌的合格的“監(jiān)管者”。以至于有人哀嘆，監(jiān)管的旗幟在中國(guó)究竟能夠打多久?　　本文企圖通過(guò)反思和展望來(lái)嘗試著回答這個(gè)問(wèn)題。　　一、“監(jiān)管”及其產(chǎn)生的原因　　首先需要聲明的是，筆者

4、是在與“規(guī)制”和“管制”同義詞的意義上使用“監(jiān)管”一詞的，這樣做只是因?yàn)樵谥袊?guó)“監(jiān)管”已經(jīng)成為一個(gè)約定俗成的官方用語(yǔ)，盡管本人更愿意使用“管制”來(lái)對(duì)應(yīng)這三者共同的英文詞“regulation”。因?yàn)闊o(wú)論如何，像法院通過(guò)勞動(dòng)管制對(duì)公民人身自由進(jìn)行直接控制一樣，政府的行政管制實(shí)際上是在對(duì)公民的經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行直接控制，其嚴(yán)重性不言而喻。文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題　　關(guān)于監(jiān)管的定義，在行政法學(xué)的意義上，政府的行政監(jiān)管是一種外部行政行為，是發(fā)生在特定行政主體和具體行政相對(duì)人之間的一種直接的行政法律關(guān)系。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，政府的行政監(jiān)管是行政機(jī)構(gòu)通過(guò)

5、法律授權(quán)，通過(guò)制定規(guī)章、設(shè)定許可、監(jiān)督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為實(shí)施的直接控制。它的最終目的是要增進(jìn)公共利益或合法私人利益，并使之避免或減少由個(gè)體經(jīng)濟(jì)決策(生產(chǎn)、銷(xiāo)售及價(jià)格行為)帶來(lái)的損害?！　∷鹪从?9世紀(jì)末美國(guó)對(duì)鐵路的價(jià)格監(jiān)管，在1980年代后，隨著歐日許多國(guó)家的私有化運(yùn)動(dòng)，美國(guó)式的監(jiān)管開(kāi)始在OECD國(guó)家廣泛蔓延，并開(kāi)始出現(xiàn)一些新的制度模式。有人將政府監(jiān)管叫做“第四政府”。這是因?yàn)閺V義的政府包括三個(gè)部門(mén)：立法、司法和行政，而政府行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)則同時(shí)兼有這三種職能，所謂三權(quán)合一：在法律授權(quán)下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以制定抽象的規(guī)則去管理具體的行政相對(duì)人;同

6、時(shí)能夠執(zhí)法，監(jiān)督、檢查、處罰行為人;還具備行政裁決權(quán)，等于是把司法系統(tǒng)的程序般到了行政機(jī)關(guān)，如價(jià)格聽(tīng)證、醫(yī)療事故鑒定等等。　　那么，為何要從原有的政府體系中硬生出這么個(gè)“怪胎”呢?文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師就到中顧法律網(wǎng)快速專業(yè)解決您的法律問(wèn)題　　規(guī)范的管制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)存在著失靈，如不完全競(jìng)爭(zhēng)、自然壟斷、外部不經(jīng)濟(jì)和非價(jià)值物品、信息不對(duì)稱和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)。由于存在著市場(chǎng)失靈，個(gè)人、小企業(yè)和社會(huì)的利益就可能受到損害。這時(shí)，受損者本可以借助法院威權(quán)，但格萊瑟和施萊佛(2003年)的研究證明，監(jiān)管比法院訴訟處理具有更高的效率：首先，監(jiān)管者可能比法官有更強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去進(jìn)行高代

7、價(jià)的違法調(diào)查，以獲得侵權(quán)的證據(jù)。而法官只是以一種中立的身份按照誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的原則要求出具侵權(quán)的證據(jù);第二，監(jiān)管者能夠代表被損害方或者被侵權(quán)方的共同利益，直接進(jìn)行裁決，法院則是不訴不理的被動(dòng)式執(zhí)法;第三，監(jiān)管是對(duì)侵害行為的事前預(yù)防，即監(jiān)管可以被設(shè)計(jì)成以低成本來(lái)鑒別違法行為，而訴訟則是在危害已經(jīng)形成之后的一種權(quán)利主張?！　〈送?，從立法的角度看，由于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜且日新月異，立法機(jī)構(gòu)的決策程序緩慢，已難以適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，因此賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)立法權(quán)則可以有效彌補(bǔ)之效率不足?！　∫虼?，