解析與構(gòu)建公共支出績效評價指標(biāo)體系.doc

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1、解析與構(gòu)建公共支出績效評價指標(biāo)體系關(guān)鍵詞：公共支出；績效評價；指標(biāo)體系　　公共支出績效評價是市場經(jīng)濟和社會進步對政府公共支出管理提出的必然要求。在現(xiàn)代政府公共活動的管理中，基于結(jié)果的支出績效管理在整個政府支出管理中占據(jù)了一個十分重要的地位，它既是提高公共部門運行效率、增強公共部門責(zé)任意識的需要，又是提高公共部門信息的透明度、加強公眾監(jiān)督和推進社會民主建設(shè)的需要。對作為政府向社會提供公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟社會運行重要手段之一的公共支出而言，績效評價是其整個績效管理的核心和重要手段，也是政府編制績效預(yù)算的前提。一個有效的支出績效評價系統(tǒng)不僅能夠向公共服務(wù)的提供者揭示公眾的滿足程度和公

2、共預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度，而且也能指明公共支出決策的改進空間和應(yīng)采取的行動。正是由于公共支出績效評價在整個公共支出管理中的重要地位和作用，所以從20世紀(jì)50年代，許多國際組織、決策研究機構(gòu)和國家在公共管理中研究和推行公共支出績效評價制度。①　　然而，回顧我國公共支出績效評價理論和實踐發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管理論界和實踐部門在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都意識到在公共支出管理中引入績效評價的重要性，②但真正關(guān)注對公共支出進行績效評價也還是近幾年的事。究其原因，除了受計劃經(jīng)濟管理體制和粗放型管理模式的影響外，主要是由于以下兩點原因：一是人們沒有真正領(lǐng)會到公共支出績效評價的內(nèi)涵，致使公共支

3、出績效評價在討論和實踐中往往走樣，從而難以深入下去。二是公共支出績效評價本身的復(fù)雜性。對公共部門公共服務(wù)績效的評價，在評價的具體方法和內(nèi)容上與一般的評價存在很大的區(qū)別。這主要是由于評價對象的特殊性造成的，即評價對象的成本和收益一般無法完全用一些量化的指標(biāo)進行衡量，所以在評價時，我們也就無法按照常規(guī)的成本收益的評價方法進行準(zhǔn)確評價。這就使得對公共支出績效的評價變得非常復(fù)雜。也正是由于這種復(fù)雜性，使得對公共部門進行績效評價也只是近30年才被提出來，到目前該評價作為公共支出管理的一個重要部分發(fā)展還很不成熟，特別是對公共支出綜合績效的評價還只是停留在探討的階段?！　嶋H上，從國外公共

4、支出績效評價的實踐看，同任何績效評價一樣，公共支出績效評價的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在績效的度量上，由于績效的度量直接關(guān)系到績效評價的結(jié)果和工作目標(biāo)的實現(xiàn)程度，所以科學(xué)地度量績效對績效評價工作的科學(xué)性和有效性非常重要。那么如何才能科學(xué)地度量公共支出的績效呢？文章認(rèn)為，要想科學(xué)地度量公共支出的績效必須要有一套科學(xué)可行的指標(biāo)體系。因為，只有能找到一套科學(xué)度量績效的指標(biāo)體系，才能準(zhǔn)確地度量出一項公共支出的實際效果。所以，選擇科學(xué)的指標(biāo)體系也就成為整個績效評價工作的核心和評價目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。但如何能找到一套績效評價的指標(biāo)呢？文章認(rèn)為這與績效評價的內(nèi)涵又有很大的關(guān)系。8　　因為績效評價的內(nèi)涵本身

5、就蘊含著績效評價的內(nèi)容和目標(biāo)，而績效評價的內(nèi)容和目標(biāo)又是我們績效評價指標(biāo)選擇的依據(jù)和原則，如果不能對評價的內(nèi)容和目標(biāo)有深刻而又全面地把握，我們就不能針對公共支出績效評價的特殊性選擇恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)?！　∫弧⒔馕龉仓С隹冃гu價的內(nèi)涵　　從字面上看，　“公共支出績效評價”實際上就已經(jīng)向我們說明其評價的基本對象和評價的內(nèi)容了。即評價的對象就是公共支出，評價的內(nèi)容就是公共支出的績效?！　∫虼?，從某種程度上講，對公共支出績效評價內(nèi)涵的理解首先就得弄明白績效概念的內(nèi)涵，因為作為績效評價的內(nèi)容，其概念實際上就告訴了人們指標(biāo)選擇的范圍?！　哪壳翱梢圆榈降奈墨I看，對于什么是績效，目前還沒有一個較

6、一致的表述。在普雷母詹德（2002）編的《公共支出管理》一書中，他對績效的定義是：績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。[1]而亞洲開發(fā)銀行的SalvatoreSchiavo—Campo（2001）在《強化政府支出管理“績效”》一文中對績效的論述是：績效是一個相對的概念，它可以用努力和結(jié)果這樣的字眼進行定義。實際上這個論述在說明，完全忽視績效的主觀方面是錯誤的，他認(rèn)為主觀方面是外部效果的重要決定因素，因此績效實質(zhì)上不僅包含外部效果，也包含內(nèi)在的努力程度，它往往可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述。[2]另外，OCED在其1994年

7、的一份報告《Performancemeasurementandevalustion》中也對績效進行了界定，報告提出績效是實施一項活動所獲得的相對于目標(biāo)的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經(jīng)濟性和效力，還包括活動實施主體對預(yù)定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。[3]但根據(jù)財政部財政統(tǒng)計司陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性。[4]這種理解和黃萍、黃萬華在《公共行政支出績效管理》一文中對績效