新型生態(tài)補償機制構(gòu)建思考

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1、新型生態(tài)補償機制構(gòu)建思考摘要：“單中心”的政府補償這一現(xiàn)行生態(tài)補償機制存在缺少橫向轉(zhuǎn)移支付、缺乏穩(wěn)定性和補償標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。生態(tài)補償機制的實現(xiàn)形式包括政府機制、市場機制和自主機制。多中心主體和相應(yīng)機制可以對“單中心”的政府補償機制的缺陷進行修復(fù)，成為中國構(gòu)建新型生態(tài)補償機制的一種理性選擇。關(guān)鍵詞：生態(tài)補償機制；多中心；橫向轉(zhuǎn)移中圖分類號：F062.2　文獻標(biāo)識碼：A　文章編號：1003－3890(2011)03－0012－039改革開放以來，中國經(jīng)濟高速持續(xù)增長，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。2003年，黨中央提出了科

2、學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境問題更加重視。在2010年7月召開的西部大開發(fā)工作會議上，中央明確將生態(tài)補償政策作為西部大開發(fā)的一項重要政策內(nèi)容；10月舉行的黨的十七屆五中全會審議通過的關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十二五”規(guī)劃建議，也強調(diào)進一步加快建立生態(tài)補償機制；國務(wù)院審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，又為建立生態(tài)補償機制確立了空間布局框架。在這一宏觀大背景下，構(gòu)建和選擇一個什么樣的生態(tài)補償機制，不僅關(guān)乎到能否找到解決嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問題的有效手段，而且也關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展方式能否順利轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明建設(shè)以及和諧社會構(gòu)建。一、現(xiàn)行生態(tài)補

3、償機制及其問題長期以來，中國的生態(tài)補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。(一)縱向補償為主，缺少橫向轉(zhuǎn)移目前在中國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付中，中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位。財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾馁Y金支持，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益給予了相應(yīng)的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是生態(tài)環(huán)境的多數(shù)供給者，而中東部則是生態(tài)環(huán)境的受益者，生態(tài)環(huán)境的供給者和受益者在空間上的不對應(yīng)導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境供給者無法得到有效補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利益相關(guān)者之間缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式。(二)補償

4、方式以項目工程為主，缺乏穩(wěn)定性9目前中國以政府為主體的生態(tài)補償多以項目工程方式進行。例如在生態(tài)補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內(nèi)的5～8年中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶能夠得到相應(yīng)的補償金額，從而他們會保護生態(tài)環(huán)境，限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)行為。同時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶需要調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，不再過分依附土地進行生產(chǎn)活動。但目前農(nóng)戶能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的比較少，大多數(shù)還是依附土地進行生產(chǎn)活動。由此，如果農(nóng)戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發(fā)展需要，他們就不會限制自己的生產(chǎn)活動，可能會引發(fā)新一輪的生態(tài)環(huán)境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來

5、較大的變數(shù)和風(fēng)險。(三)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以激勵生態(tài)補償行為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到生態(tài)補償行為的實施效果。過低的補償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致生態(tài)補償項目的實施難以達到預(yù)期效果。例如，在生態(tài)公益林補償項目中，一些地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)低于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，無法滿足農(nóng)戶的基本生活需要，難以激勵生態(tài)補償行為。二、多中心視角下生態(tài)補償機制的要素分析以“單中心”政府為主體的生態(tài)補償機制所存在的問題在很大程度上忽視了市場機制和社會民眾為主體的自主機制導(dǎo)致的，市場和社會民眾是參與生態(tài)補償?shù)闹匾a充，構(gòu)建多中心的生態(tài)補償機制可以對政府“單中心”的生態(tài)補償機制的缺陷進行修復(fù)。(一)多元的

6、補償主體生態(tài)補償主體是生態(tài)補償行為的參與者和實施者。在組織形式上，除了強調(diào)政府責(zé)任外，更要根據(jù)生態(tài)補償利益相關(guān)者，打破傳統(tǒng)的“單中心”政府主體模式，使補償主體既有官方的政府組織，也有非官方的私營部門和民間組織，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式。9(二)多維的權(quán)力向度生態(tài)補償中的權(quán)力向度在生態(tài)補償行為中發(fā)揮著穿針引線的作用。在多元補償主體作用下，生態(tài)補償應(yīng)打破自上而下的權(quán)力向度，依靠彼此間合作和交叉的、多維的、分散的、上下互動的權(quán)力向度，通過合作、協(xié)調(diào)、談判、契約、伙伴合作等確定集體行動目標(biāo)方式，實施生態(tài)補償行為。這種多維的權(quán)力向度

7、的實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的相互合作。(三)多中心的治理機制多元的補償主體和多維的權(quán)力向度共同構(gòu)成了多中心的治理機制。埃莉諾?奧斯特羅姆的公共事務(wù)自主治理理論把多中心秩序與社群利益關(guān)聯(lián)起來，在政府機制與市場機制之外進一步拓展了自主治理機制，為公共事務(wù)治理的實踐提供了處理問題的新思路。因此面對不同類型的生態(tài)補償問題，可以選擇用政府機制、市場機制和自主機制的多中心的治理機制共同治理。三、多中心視角下的生態(tài)補償機制的實現(xiàn)形式9改革開放三十多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善、市場化改革不斷深化，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政

8、府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，針對生態(tài)環(huán)境的具體屬性相關(guān)利益主體