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1、淺議構(gòu)建黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 【摘要】作為一項(xiàng)協(xié)調(diào)流域上下游環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以為解決當(dāng)前黃河流域日益嚴(yán)重的污染問(wèn)題起到積極作用。文章在分析黃河地區(qū)水環(huán)境特征以及水環(huán)境管理狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況提出了在黃河流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策設(shè)想，并在分析現(xiàn)有條件和面臨問(wèn)題的基礎(chǔ)上，就該政策的實(shí)施前景提出建議?！娟P(guān)鍵詞】黃河地區(qū)背景；流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；存在問(wèn)題；政策與建議0.背景8黃河是西北、華北地區(qū)的生命之泉，是我國(guó)的第二大河，也是北方缺水地區(qū)的重要水資源之一。隨著流域經(jīng)濟(jì)的高
2、速發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，黃河水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重。盡管各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門在督促?gòu)S礦企業(yè)對(duì)污染源進(jìn)行治理方面做了大量工作，但仍未能控制水污染迅速加劇的趨勢(shì)。污水排放總量已由上個(gè)世紀(jì)80年代每年平均20億噸多一點(diǎn)激增至現(xiàn)在年排放達(dá)到40億噸上下，幾乎增加了一倍；每年化學(xué)需氧量的排放量是140萬(wàn)噸上下，氨氮的排放量每年是十三四萬(wàn)噸，分別超過(guò)了黃河水環(huán)境容量的1/3左右和2.5倍左右；黃河五類、劣五類水質(zhì)所占比重居高不下，因水質(zhì)惡化而造成的事故時(shí)有發(fā)生。在水資源十分匱乏的黃淮海地區(qū)，劣五類水體占到四成至五成，這就
3、更加劇了水資源的供需矛盾。據(jù)水利部介紹，目前我國(guó)缺水城市有300多座，受影響人口在1億以上；農(nóng)村有3億多人飲水不安全，其中約1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)，6300多萬(wàn)人飲用高氟水，200萬(wàn)人飲用高砷水，3800多萬(wàn)人飲用苦咸水。飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)是很突出的問(wèn)題，并有增加的趨勢(shì)，致使人民群眾的飲水安全受到影響，身體健康受到威脅?？偟目矗诓糠值貐^(qū)和流域，水污染已經(jīng)呈現(xiàn)出從支流向干流延伸、從城市向農(nóng)村蔓延、從地表向地下滲透、從陸地向海洋發(fā)展的趨勢(shì)。[1]1.建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“我花錢種樹(shù)，他免費(fèi)乘涼”，
4、“上游保護(hù)，下游受益”，“上游污染，下游遭殃”，這是目前我國(guó)流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)普遍面臨的尷尬與不公平。如果這種不公平長(zhǎng)期繼續(xù)，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，甚至影響我們實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。8黃河流域的上游不僅為中下游地區(qū)提供自然資源還為其提供流域系統(tǒng)。上游地區(qū)對(duì)自然資源的使用方式直接影響到為中下游地區(qū)提供的環(huán)境服務(wù)功能的數(shù)量和質(zhì)量。上游地區(qū)是與大江大河流域生態(tài)環(huán)境治理關(guān)系最密切的地區(qū)，但又是自然條件惡劣、生態(tài)極為脆弱的地區(qū)，貧困人口和少數(shù)民族最集中的地區(qū)，也是開(kāi)發(fā)情況
5、復(fù)雜、開(kāi)發(fā)難度大、地方財(cái)政十分困難的地區(qū)。目前，世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都已建立起由中下游地區(qū)固定受益人群向提供環(huán)境服務(wù)的上游地區(qū)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。然而，該機(jī)制實(shí)施過(guò)程中常常遇到中上游地區(qū)誰(shuí)應(yīng)得到補(bǔ)償、應(yīng)該得到多少補(bǔ)償?shù)入y以界定的問(wèn)題，容易導(dǎo)致受酬權(quán)利的混亂。如果這些問(wèn)題不能得到有效解決，將直接影響到利用補(bǔ)償機(jī)制恢復(fù)、保護(hù)或改進(jìn)上游地區(qū)提供的環(huán)境服務(wù)功能。我國(guó)在流域系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制方面已經(jīng)起步，在廣東省、北京市等地區(qū)已經(jīng)有了成功案例。但是我國(guó)的流域補(bǔ)償機(jī)制更多地是體現(xiàn)在“扶貧”的意義上，沒(méi)有法律法規(guī)或者政策依據(jù)。同時(shí)我國(guó)現(xiàn)在
6、流域補(bǔ)償僅僅局限于特定的小型流域，要在大面積的流域管理中推廣還有很多問(wèn)題有待解決。建立健全流域上中下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是使我國(guó)流域補(bǔ)償跟國(guó)際慣例接軌的關(guān)鍵問(wèn)題。2.中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題中國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在不同規(guī)模流域開(kāi)展，但流域保護(hù)的效果并不顯著，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：2.1生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?、制度和文化缺?目前沒(méi)有針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)和立法的可操作性的依據(jù)，目前正在起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》將填補(bǔ)這方面的空白，但是在流域資源產(chǎn)權(quán)不界定，缺乏生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ现贫群蜋C(jī)構(gòu)的前提下，《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草和效果將難以保
7、證。生態(tài)補(bǔ)償制度缺失。公共財(cái)政制度中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也很少考慮環(huán)境因素，更沒(méi)有涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。流域管理制度也是條塊分割、相互制約、職責(zé)交叉、權(quán)屬不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理權(quán)不統(tǒng)一，使得各管水部門沒(méi)有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理及聯(lián)合和優(yōu)化調(diào)度，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?zhí)行和水資源的合理利用。文化缺位體現(xiàn)在公眾尤其是處于上游水源區(qū)的農(nóng)戶、居民和企業(yè)沒(méi)有環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，追逐短期利益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。上游居民認(rèn)為他們?yōu)橄掠翁峁┧?，?yīng)該由下游出
8、資保護(hù)，而下游居民認(rèn)為上游不能污染破壞環(huán)境，同時(shí)認(rèn)為政府應(yīng)該出資保護(hù)。2.2生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц妒侄螁我簧鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц吨饕ㄟ^(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、扣繳財(cái)政稅收等方式補(bǔ)償給地方政府，而地方政府對(duì)資金的利用效率很低，真正用到流域保護(hù)方面的很少，相當(dāng)一部分變成了其他方面的消費(fèi)性支出。水電公司和水資源費(fèi)的補(bǔ)貼多為臨時(shí)性補(bǔ)貼，隨意性較大。通過(guò)環(huán)境友好的生產(chǎn)方式以及技術(shù)支持等方面的補(bǔ)償較少，貧困的水源區(qū)難以形成生產(chǎn)和生態(tài)相
