關(guān)于我國地方政府債務(wù)的思考

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1、關(guān)于我國地方政府債務(wù)的思考　　摘　要：很多地方政府出于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施和執(zhí)行國家財(cái)政政策的需要，在財(cái)政資金有限的情況下，逐漸加大了投資力度，引起地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的債務(wù)，并且層級(jí)越低，其債務(wù)負(fù)擔(dān)越重，相應(yīng)而來的各種問題漸漸浮現(xiàn)出來，由此帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益加大，嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。地方政府債務(wù)已呈現(xiàn)出規(guī)模巨大且無確切的數(shù)據(jù)、償債能力不足、管理混亂等狀況；本文針對(duì)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及成因，從財(cái)政體制、債務(wù)管理等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議?！　　￡P(guān)鍵詞：地

2、方政府債務(wù)；現(xiàn)狀；成因；對(duì)策建議　　一、地方政府債務(wù)概述　　地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)，包括顯性直接債務(wù)、隱性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)和隱性或有債務(wù)四種類型。顯性直接債務(wù)主要包括協(xié)議借款、發(fā)行的債券和法定支出等；隱性直接債務(wù)主要包括法律沒有規(guī)定的社會(huì)保障支出和公共投資項(xiàng)目未來的經(jīng)常性支出等；顯性或有債務(wù)主要由地方政府提供的顯性擔(dān)保或者政府保險(xiǎn)項(xiàng)目所引起的債務(wù)；隱性或有負(fù)債主要是地方政府作為社會(huì)管理者，不得不承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)，是一種隱性的擔(dān)保機(jī)制?！　“凑障嚓P(guān)法規(guī)，我國地方政府不可以舉借債務(wù)?！吨腥A人民共

3、和國預(yù)算法》第二十條規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不得列赤字?！笔聦?shí)上，我國地方各級(jí)政府大多存在不同程度的債務(wù)，并且呈現(xiàn)出不斷快速增長的態(tài)勢(shì)。由于地方債務(wù)的隱蔽性很強(qiáng)，統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及無法律約束等多種原因，使得無法及時(shí)、準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)各級(jí)地方政府的負(fù)債規(guī)模，至今地方債務(wù)數(shù)據(jù)仍沒有一個(gè)確切的數(shù)據(jù)?！　∥覈胤秸譃槭　⑹小⒖h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)，最低一級(jí)的地方政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。據(jù)財(cái)政部財(cái)科所的研究推算，2004年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為6000億元～10000億元（財(cái)政部財(cái)科所，2004）。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額

4、龐大，而且負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也越來越多，全國80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，在中西部的一些農(nóng)業(yè)大省情況更加嚴(yán)峻。根據(jù)中央銀行統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康的估算是：目前我國地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，有80%是通過銀行信貸獲得的資金，并且地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的%，財(cái)政收入的%，地方財(cái)政收入的%③。我國2009年度審計(jì)報(bào)告顯示，地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，截至2009年底政府性債務(wù)余額合計(jì)萬億元；所審計(jì)的

5、18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為萬億元、萬億元和萬億元，分別占債務(wù)總額的%、％和%④。我國地方政府債務(wù)種類繁多，數(shù)額巨大，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，其債務(wù)的負(fù)擔(dān)日益加重，加大了地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！　《?、地方政府債務(wù)形成和增長的成因　　從現(xiàn)狀分析可以看出我國地方政府債務(wù)問題愈來愈突出，造成我國地方政府大規(guī)模舉債的原因有很多，既包括經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制方面，也包括債務(wù)管理等方面，主要有以下幾點(diǎn):　　1．財(cái)政體制的缺陷，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配　　現(xiàn)行財(cái)政體

6、制的缺陷是造成地方政府債務(wù)增長的主要因素之一。分稅制財(cái)政體制改革后，在中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系中，中央政府為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，加大了對(duì)財(cái)政收入的集中力度，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重逐步提高，1993年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重是22%，2002年上升為%，而地方政府的赤字在1994年到2001年間也以16%的年增長率增加。在省以下的財(cái)政體制中，也體現(xiàn)出財(cái)力向上集中的趨勢(shì)。省級(jí)財(cái)政集中的財(cái)力從1994年的％提高到2000年的％⑤。地方政府的財(cái)權(quán)力度小，2009年，地方本級(jí)收入億元，占全國財(cái)政收入的%，比1

7、993年下降了個(gè)百分點(diǎn)⑥?！　≡谪?cái)權(quán)向上集中的過程中，地方政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)卻很大，包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等。這些支出往往是剛性的，不但基數(shù)較大，而且隨著民生財(cái)政的推進(jìn)而快速增長，造成了地方各級(jí)政府在提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的時(shí)候沒有足夠的資金，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配相應(yīng)的增加了地方政府債務(wù)。一份資料顯示，到2002年，地方政府擁有45%的財(cái)權(quán)，卻行使著%的事權(quán)，負(fù)債在所難免。例如安徽省對(duì)本省45個(gè)縣鄉(xiāng)財(cái)政的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)支出中農(nóng)村教師工資和教育投入支出大部分占70％以上，很多基層干部認(rèn)為，這個(gè)包袱不

8、能只讓基層背，相應(yīng)的上級(jí)應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，承擔(dān)更多責(zé)任⑦。除此之外，上級(jí)對(duì)下級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度存在著不足?！　?．地方政府片面追求形象和政績工程　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展是衡量地方政府業(yè)績的主要因素之一，因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)便成為各級(jí)地方政府的首要任務(wù)，也是各級(jí)地方政府形象和政績的主要體現(xiàn)標(biāo)志。目前我國的經(jīng)濟(jì)增長主要靠政府的投資來帶動(dòng)，許多地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為了自身