防洪形勢的演變與防洪方略芻議

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1、防洪形勢的演變與防洪方略芻議董哲仁程曉陶（中國水利學(xué)會）（水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心）摘要本文介紹了祖國大陸的防洪成就，分析了近年來防洪形勢發(fā)生的變化及其成因，初步探討了防洪方略的調(diào)整問題。關(guān)鍵詞洪水災(zāi)害，防洪形勢，防洪方略引言中華民族的治水傳統(tǒng)與華夏文明一樣源遠(yuǎn)流長。早在2500年前的先秦時期，我們的祖先就認(rèn)識到：“善為國者必先除五害。水一害也，旱一害也，風(fēng)霧雹霜一害也，疬（瘟疫）一害也，火一害也，此謂五害。五害之屬水為大”（《管子·度地篇》）。從“大禹治水”開始，歷代善治國者均以治水為重。祖國大陸地域遼闊，東臨世界最大的海洋——太平洋；

2、西部則有號稱“世界屋脊”的最高山峰——珠穆朗瑪峰。海洋、陸地與大氣圈之間強(qiáng)烈的物質(zhì)與能量交流，形成了多變的氣象條件，為洪、澇、潮及泥石流的發(fā)生提供了復(fù)雜的孕災(zāi)環(huán)境。祖國大陸地勢總體上呈現(xiàn)出西高東低的三級臺地，孕育了眾多東流入海的江河，在江河的中下游形成了廣袤的沖積平原，中上游則分布著眾多的河谷平川與盆地。東、中部氣候受季風(fēng)與熱帶氣旋的控制，降雨時空分布不均，暴雨強(qiáng)度大。由于從南到北跨越了熱帶、亞熱帶、暖溫帶和溫帶等不同氣候帶，各大江河流域降雨與洪水的特性隨區(qū)域有明顯的不同。祖國大陸人口眾多，且主要分布在主要江河的沖積平原以及河谷川地與盆地，而這些地

3、方又是洪水宣泄與滯蓄的場所，人與水爭地的矛盾由來已久，且愈演愈烈。由于祖國大陸特殊的地理位置和氣候系統(tǒng)，洪水發(fā)生頻繁，而人口壓力大和洪泛區(qū)相對較高程度的開發(fā)，使我國成為世界上洪災(zāi)最嚴(yán)重的國家之一。10據(jù)史料記載，近兩千年來，大陸主要的洪澇災(zāi)害共發(fā)生2397次，且水災(zāi)發(fā)生頻率總體上呈上升趨勢。過去的20世紀(jì)是祖國大陸洪水災(zāi)害頻發(fā)的時期，據(jù)統(tǒng)計(jì)共發(fā)生特大水災(zāi)31次，大水災(zāi)55次，一般性水災(zāi)127次。在20世紀(jì)的最后十年中，祖國大陸再次面臨了一個水患頻繁的局面。由于受氣候波動、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人類活動的影響，防洪形勢正在發(fā)生顯著的變化，新世紀(jì)中，防洪體系

4、面臨新的挑戰(zhàn)，防洪方略必須作出相應(yīng)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一、祖國大陸的防洪成就50年代開始，祖國大陸開展了空前規(guī)模的防洪工程建設(shè)，除水害、興水利，在很短的時間內(nèi)遏制和扭轉(zhuǎn)了水災(zāi)頻繁對社會經(jīng)濟(jì)影響嚴(yán)重的局面，使中常洪水基本得到控制，大洪水不致引發(fā)社會動蕩，保護(hù)了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，保障了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。50多年來，累計(jì)新筑、整修和加固不同標(biāo)準(zhǔn)的堤防27萬多km，建設(shè)海堤1萬多km；修建大中小型水庫8.5萬座，總庫容5184億m3，有效地控制了洪水；在長江、黃河、淮河、海河等主要江河上開辟蓄滯洪區(qū)98處，總?cè)莘e約980億m3，可在遇超過堤防標(biāo)準(zhǔn)洪水時，有效

5、地保證中下游精華地區(qū)的安全；對主要江河水系進(jìn)行了疏浚、整治，擴(kuò)大了淮河和海河入海出路，對部分城市和南方圩區(qū)，改建和整修圩垸和圍堤，建設(shè)了大量的排灌設(shè)施，排灌總裝機(jī)容量達(dá)到41570mw，提高了排澇除澇能力；累計(jì)初步治理水土流失面積約70萬km2，減少了進(jìn)入江河的泥沙量。為了合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源，防止水害，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，于1988年頒布實(shí)施《中華人民共和國水法》，在2002年10月開始實(shí)施修訂后的新水法。1997年8月又通過了《中華人民共和國防洪法》，作為國家防治洪水工作的基本法律。防洪法規(guī)定了防洪工作要實(shí)行全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、預(yù)防為

6、主、綜合治理、局部地區(qū)服從全局利益的原則；防洪工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃；并對政府在防治洪水中的基本職責(zé)，政府有關(guān)部門在防洪工作中的責(zé)任分工作了明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)單位和個人都有參加防治洪水活動的法律義務(wù)。101998年在長江、嫩江－松花江、閩江、珠江西江等流域相繼發(fā)生特大洪水，全國動員近千萬軍民上堤嚴(yán)防死守，展開了的抗洪斗爭。大洪水過后，痛定思痛，進(jìn)行了深刻的反思。自1998以來的4年間，開展了大規(guī)模的防洪工程建設(shè)。其指導(dǎo)方針是：“封山育林，退耕還林；平垸行洪，退田還湖；移民建鎮(zhèn)，以工代賑；全線固堤，疏浚河道”。這一新的指導(dǎo)方針把防洪建設(shè)

7、，重建家園納入了流域生態(tài)系統(tǒng)重建的總體框架。這包括高度重視中上游水土保持和天然林的保護(hù)及培育，恢復(fù)天然湖泊功能，移民建鎮(zhèn)，加強(qiáng)分滯洪區(qū)管理，加快大型水庫建設(shè)，全面加固大江大河堤防，疏浚河道。建立工程措施與非工程措施相結(jié)合的防洪減災(zāi)體系，其目標(biāo)是力圖實(shí)現(xiàn)人類生存與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展。中央政府采取了積極的財(cái)政政策，通過發(fā)行國債大幅度增加水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。至2001年的4年間，中央水利基本建設(shè)投資總規(guī)模達(dá)1400多億元(約合170億美元)，年度投資是此前年份的3～4倍。地方各級政府對水利的投入也相應(yīng)增加。國家近4年僅為加固長江堤防投入29

8、0多億元國債資金，使3500公里的長江干堤全線加固。同時，國家共投資101億人民幣，逐步將居住在長江中下游低洼地區(qū)給湖區(qū)，