法治視野下的城管體制

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1、法治視野下的城管體制城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要執(zhí)法權(quán)是《行政處罰法》第16條的規(guī)定，實(shí)施綜合性的行政處罰權(quán)。但這種強(qiáng)制性、侵益性的行政行為不能不分時(shí)間、場合、對象地濫用。提起城管，人們的腦海中立刻會浮現(xiàn)出這樣的畫面：一群身穿城管執(zhí)法制服的人，蜂擁而上，不由分說地將街頭商販擺在地上的商品往執(zhí)法卡車上一扔，絕塵而去。自城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)成立以來，全國各地諸如此類的城管野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法的案件時(shí)有發(fā)生。在一些地方已經(jīng)導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人民群眾矛盾激化，造成商販、其他普通群眾和城管執(zhí)法人員死傷的惡性案件發(fā)生。有激進(jìn)的觀點(diǎn)甚至主張取消城管執(zhí)

2、法機(jī)構(gòu)。在這種情況下，我們必須冷靜地分析和思考我國為什么要建立城管體制、設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)?它的存在有沒有法律根據(jù)?在建設(shè)法治政府的目標(biāo)前提，我們應(yīng)該如何改革和完善城管體制？城管體制：受命于危難之際城管體制的產(chǎn)生有其特殊的歷史背景。1978年改革開放伊始，大量農(nóng)民進(jìn)入城市。他們通過各種生產(chǎn)經(jīng)營活動嘗試在城市謀出路、求發(fā)展，流動攤販?zhǔn)钱?dāng)時(shí)農(nóng)民進(jìn)城謀生的主要手段。他們走街串巷叫賣、兜售各種農(nóng)產(chǎn)品或其他小商品。這在改革開放初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下*為豐富和方便城市居民生活發(fā)揮了積極的作用。不過由于缺乏管理，攤販經(jīng)營時(shí)產(chǎn)生的垃

3、圾隨處放置，影響了市容和環(huán)境衛(wèi)生。為了解決城市環(huán)境衛(wèi)生問題，20世紀(jì)80年代，全國各地開始了創(chuàng)建衛(wèi)生城市的活動，一些城市開始成立我們現(xiàn)在所說的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，比如1984年廣西自治區(qū)南寧市成立了城市建設(shè)管理大隊(duì)，簡稱城管大隊(duì)。最初城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主要工作是在街頭巡邏，驅(qū)趕路邊攤販，同時(shí)還負(fù)責(zé)清理路面垃圾。20世紀(jì)90年代，城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)速度加快，因國有企業(yè)的破產(chǎn)、兼并導(dǎo)致城市的失業(yè)、下崗人員大量增加。他們中的大多數(shù)人身無所長，生活窘迫，為了解決生計(jì)問題，不少人也加入城市流動攤販的行列。隨著這一隊(duì)伍的迅速壯大，

4、攤販們的占道經(jīng)營、缺斤少兩、食品衛(wèi)生、環(huán)境污染等問題越來越嚴(yán)重。另外，我國社會經(jīng)濟(jì)文化的進(jìn)一步發(fā)展，也使得行政部門的執(zhí)法領(lǐng)域和事項(xiàng)逐漸拓寬、增加。工商、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生等管理部門都成立了自己的行政執(zhí)法隊(duì)伍。在條塊分割的管理體制，弊端逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)為職能交叉重疊、互相推諉，爭權(quán)奪利，滋生官僚主義和腐敗，“多頭執(zhí)法”、“重復(fù)處罰”、“突擊執(zhí)法”等現(xiàn)象嚴(yán)重。為了解決這一問題，國務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，開始在全國范圍內(nèi)成立專門、統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)__城市管理執(zhí)法局（也有稱城市管理綜合行政執(zhí)法局）。1996年

5、3月頒布的《行政處罰法》第16條規(guī)定：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。該條成為了我國城管體制的基本法律依據(jù)。1996年4月15日，國務(wù)院在《關(guān)于貫徹實(shí)施（中華人民共和國行政處罰法）的通知》中要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行；并要求國務(wù)院各部門支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權(quán)工作。1997

6、年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了北京市報(bào)送的《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的函》，率先成立了北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)，開展綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。隨后，國務(wù)院又先后數(shù)次發(fā)布通知，在全國進(jìn)一步推進(jìn)建立城管機(jī)構(gòu)，相對集中行政處罰權(quán)的工作。根據(jù)有關(guān)資料，截至2008年初，成立城管機(jī)構(gòu)，幵展相對集中行政處罰權(quán)的全國656個(gè)城市中，有266個(gè)；全國287個(gè)地級以上城市中，有169個(gè)；全部27個(gè)省會市中，共有26個(gè)；全部4個(gè)直轄市開展了此項(xiàng)工作。一些地方為推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作，總共制定了39部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。此外，還有

7、大量的地方政府規(guī)范性文件。行政執(zhí)法，如何更完善從依法行政的角度分析來看，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其實(shí)施一定的行政處罰權(quán)是具有合法性基礎(chǔ)的。根據(jù)《憲法》第89條和《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》第59條、61條以及《行政處罰法》第16條的規(guī)定，地方各級人民政府依法有權(quán)設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前，我國城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政處罰職能已經(jīng)涉及公用事業(yè)、城市節(jié)水、園林綠化、環(huán)境保護(hù)、施工現(xiàn)場、城市河湖、公安交通、市政、停車、旅游、工商、規(guī)劃等14個(gè)領(lǐng)域，而備受媒體關(guān)注的城管在街頭追逐、罰沒無證攤販只是諸多行政處罰之一。必須

8、指出的是，國家設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)授予其行政處罰權(quán)的初衷，并非為了組織批評者所謂的“三強(qiáng)”突擊隊(duì)，即強(qiáng)拆房、強(qiáng)拖車、強(qiáng)拉財(cái)物，而是為了解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，合理配置政府部門的職能，精簡行政機(jī)構(gòu)。但是，由于一些城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，法制意識不強(qiáng)，加之在制度上其權(quán)力的行使缺乏有效監(jiān)督，導(dǎo)致屢屢出現(xiàn)濫用權(quán)力，侵害公民合法權(quán)利的違法行政