縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險及其防范機(jī)制研究(1)

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1、縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險及其防范機(jī)制研究(1)縣鄉(xiāng)是我國農(nóng)村的基層單位,在今后20年全面建設(shè)小康社會的過程中,縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的基礎(chǔ)性作用。但是,近年來,縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題的凸顯及其嚴(yán)峻化,已經(jīng)成為妨礙縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素或隱患。因此,本報告將對縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀、成因、影響和防范機(jī)制問題進(jìn)行研究,以期能夠?qū)Υ龠M(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,提出切實可行的對策思路。一、縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險的現(xiàn)狀與負(fù)面影響對于財政風(fēng)險,不同的研究者通常從不同的角度,給予其不同的具體界定。但我認(rèn)為,迄今為止,劉尚希(

2、2003)的定義較為全面而又簡潔地概括了財政風(fēng)險的本質(zhì)。根據(jù)這個定義,所謂財政風(fēng)險,是指“政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定發(fā)展受到損害的可能性?！睋?jù)此可以推論,財政風(fēng)險并非單純的財政部門風(fēng)險,而是政府和整個社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)最終面臨的公共風(fēng)險。財政風(fēng)險與財政困難是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個概念。財政困難是針對現(xiàn)實的,具有確定性;而財政風(fēng)險是指向未來的,具有不確定性?，F(xiàn)實的財政困難如果不消除,就會轉(zhuǎn)化為未來的財政風(fēng)險。但是,當(dāng)前乃至今后的政府政策和政府行為、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)

3、展環(huán)境甚至自然條件的變化,都會影響未來的財政風(fēng)險。對于財政風(fēng)險,可按不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,財政風(fēng)險也有不同的表現(xiàn)形式。但是,債務(wù)風(fēng)險即財政缺乏清償能力是財政風(fēng)險最主要、最直接的表現(xiàn)形式(劉立峰,2002)。財政風(fēng)險一般具有體系性、隱蔽性和不確定性三重特點。當(dāng)前,在我國大多數(shù)地區(qū),特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū),縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題較重且呈日趨加重之勢。主要表現(xiàn)是:(1)縣鄉(xiāng)政府的負(fù)債種類繁多、規(guī)模較大,且有不斷擴(kuò)張之勢,呈現(xiàn)負(fù)債問題嚴(yán)重化和隱性負(fù)債顯性化、或有負(fù)債直接化并存發(fā)展的特征。特別是近年來縣級財政的赤字面不斷擴(kuò)

4、大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債普遍化的趨勢已在縣市級迅速蔓延。(2)縣鄉(xiāng)財政的增收渠道不暢,財政收入的增長趕不上財政支出的擴(kuò)大,導(dǎo)致其債務(wù)清償能力的增長比較緩慢,財政收支缺口不斷擴(kuò)大,負(fù)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出可用財力。從大量文獻(xiàn)研究和筆者的相關(guān)調(diào)查來看,日趨嚴(yán)重的縣鄉(xiāng)財政風(fēng)險問題,已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生以下負(fù)面影響。(1)影響縣鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn),甚至導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府及其相關(guān)部門的工作陷入惡性循環(huán)。(2)妨礙農(nóng)村公共品有效供給的增加,甚至形成政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出擠占公共建設(shè)支出、農(nóng)村公共品供給只能依賴借債或罰款的局面。(3)削弱縣鄉(xiāng)財政的支農(nóng)能

5、力,導(dǎo)致實際的財政支農(nóng)只能依靠中央和省級財政,影響財政支農(nóng)的宏觀效果。(4)助長縣鄉(xiāng)政府的“地方政府公司主義”傾向,蓄積妨礙經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的隱患。(5)影響農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)林特產(chǎn)稅等中央惠民政策的可持續(xù)性,加劇近期和長遠(yuǎn)的農(nóng)村穩(wěn)定問題。二、縣鄉(xiāng)財民風(fēng)險的成因(一)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū),由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的特點,來自工商業(yè)的財政收入增長緩慢,而增長潛力比較小的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻成為縣鄉(xiāng)財政收入的重要或主要。因此,在大多數(shù)地區(qū),縣鄉(xiāng)財政收入增長的艱難性有其必然性除上級政府的轉(zhuǎn)移支付外,縣鄉(xiāng)財政的主要收

6、入大致有兩大塊,一是工商業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn);二是面向農(nóng)民收取的各項稅費(fèi)。近年來,在多數(shù)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū),主要由于以下三方面的原因,工商業(yè)對財政收入的貢獻(xiàn)能力增長艱難,成為其財政增收難的重要原因。(1)1990年代初期以后,經(jīng)過連續(xù)幾年的改制熱潮,縣鄉(xiāng)政府大多切斷了與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系。因此,縣鄉(xiāng)政府依托與縣域企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系獲得非稅收入的渠道已經(jīng)迅速萎縮。(2)近年來城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級、市場格局由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)變,以及以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的縣域中小企業(yè)發(fā)展階段的變化,都使以中小企業(yè)為主體的縣

7、域企業(yè)的發(fā)展難度增加,從而制約了縣域企業(yè)對縣鄉(xiāng)財政收入貢獻(xiàn)能力的增長,甚至導(dǎo)致區(qū)域之間來自工商業(yè)的財政收入出現(xiàn)了加快兩極分化的趨勢:少數(shù)縣鄉(xiāng)由于工商業(yè)的迅速發(fā)展,來自工商業(yè)的財政收入數(shù)量多、增長快,很快走上了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財政增收良性循環(huán)的軌道,并逐步成為發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng),而大多數(shù)縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政增收狀況卻難有根本改變。(3)在縣域范圍內(nèi),稅收貢獻(xiàn)能力比較強(qiáng)的中央和省屬國有企業(yè)比較少,即使有若干這樣的國有企業(yè),縣鄉(xiāng)也很少能夠參與其稅收分享。因此,在大多數(shù)縣鄉(xiāng),特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng),來自工商業(yè)的財政收入的增

8、長往往比較艱難,其財政收入的增長容易出現(xiàn)比較困難的局面。縣鄉(xiāng)財政的另一項主要收入,是面向農(nóng)民收取的各項稅費(fèi)。但從本質(zhì)上說,面向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)很難長期支撐縣鄉(xiāng)財政收入的快速增長。在農(nóng)業(yè)各稅中,數(shù)額和影響較大的是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅兩項。但就全國或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大多數(shù)縣鄉(xiāng)來說,如果按照有關(guān)政策規(guī)范征收,在多數(shù)縣市這兩項稅收的年際增長空間并不會很大,這兩項稅種都不具有長期快速增長的潛質(zhì)。雖然某一縣鄉(xiāng)可能因為當(dāng)年大幅度地推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的大幅度增長,但就多數(shù)地