論“公共行政”確切含義

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1、《中國行政管理》2009年第8期　　論“公共行政”的確切含義張康之　　張?桐（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京?100872）[摘?要]大致是在上個世紀(jì)的90年代中后期，“公共行政”一詞在中國開始流行起來，并逐漸取代了中國行政學(xué)恢復(fù)和重建時期所使用的“行政管理”一詞。但是，在使用“公共行政”一詞時，卻存在著很大的混亂。人們甚至造出了所謂奴隸社會的公共行政、封建社會的公共行政，這是一種把公共行政泛化的做法，是與歷史事實不相符合的。其實，公共行政是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是在19世紀(jì)末才出現(xiàn)的一種行政管理模式。公共行政作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域，是在威爾遜所確

2、立的政治—行政二分原則的基礎(chǔ)上展開的，官僚制組織理論、科學(xué)管理理論則使其更加豐富，其后，懷特等人對公共行政進(jìn)行了系統(tǒng)化研究，從而使其成為一門相對完整的學(xué)科。[關(guān)鍵詞]行政管理；公共行政；公共行政學(xué)[作者簡介]張康之，1957年生，男，漢族，江蘇銅山縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：行政哲學(xué)與文化。張桐，1989年生，男，漢族，寧夏固原市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。主要研究方向：行政學(xué)理論?！≡谖覈?，談及那些與政府相關(guān)的活動和事情時，“公共行政”一詞已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，無論是在學(xué)術(shù)探討、理論研究還是實踐描述中，這

3、個概念都會被人們用來表達(dá)與政府相關(guān)的活動。但是，究竟“公共行政”一詞的準(zhǔn)確含義是什么，學(xué)者們很少深究，在一些出版物中，我們甚至可以看到“奴隸社會的公共行政”、“封建社會的公共行政”等表達(dá)式。這就向我們提出了一個問題，公共行政是不是一種人類社會亙古就有的治理模式呢？對這個問題的回答，顯然關(guān)系到對公共行政的性質(zhì)和形式的基本認(rèn)識，而這種認(rèn)識在一定程度上決定了行政改革即公共行政重建的方向。一、澄清公共行政的概念上個世紀(jì)80年代初期，我國在恢復(fù)和重建行政學(xué)這個學(xué)科的時候，很少有人使用“公共行政”這個詞，當(dāng)時習(xí)慣使用的是“行政管理”一詞，只是在需要把這個詞翻

4、譯成英文的時候，我們才把行政管理翻譯成publicadministration。直到90年代后期，中國學(xué)者才開始逐漸地習(xí)慣了“公共行政”這個詞。為什么會出現(xiàn)這種情況，從理論上推測，在80年代，我國的學(xué)術(shù)語境中所包含的是用階級分析的立場、觀點和方法去認(rèn)識問題和解決問題，而“公共行政”這個表達(dá)式中的定語即“公共”一詞恰恰模糊了階級性，所以，當(dāng)時的學(xué)者憑著對學(xué)術(shù)語境的敏感性，是不愿意使用“公共行政”一詞的，即使是在移譯外文著作時，也不愿意把publicadministration直譯為“公共行政”，而是轉(zhuǎn)譯成“行政管理”。這一點，在我們閱讀80年代翻譯

5、過來的一些西方文獻(xiàn)時是不難發(fā)現(xiàn)的。90年代后期，隨著學(xué)術(shù)語境的轉(zhuǎn)變，出于與西方學(xué)術(shù)交流和對話的需要，也隨著文獻(xiàn)移譯的增長和學(xué)成歸國的學(xué)者數(shù)量的增加，“公共行政”一詞開始被更多的學(xué)者使用。但是，在這同時，也出現(xiàn)了概念混亂的問題。當(dāng)“公共行政”一詞成了流行語之后，學(xué)者們在使用“公共行政”、“行政管理”、“公共行政管理”等概念的時候，表現(xiàn)出了極大的隨意性，甚至根本不去考慮研究對象的性質(zhì)，從而出現(xiàn)了上述所謂“奴隸社會的公共行政”、“封建社會的公共行政”等表達(dá)式。如果說公共行政是存在于人類社會一切歷史階段的行政模式的話，那么前近代社會甚至近代社會的將近兩個

6、世紀(jì)的政府服務(wù)于階級統(tǒng)治的性質(zhì)就被抹殺了，而且我們今天的行政改革在何種意義上去建構(gòu)政府的公共性內(nèi)容也就失去了理論支持，特別是政府的公共服務(wù)能否被理解成像奴隸社會和封建社會的那種特權(quán)狀態(tài)，也就不得而知了。正是由于這個原因，我們提出了“統(tǒng)治行政”、“管理行政”和“服務(wù)行政”的劃分，目的是要讓人們?nèi)グ盐招姓臍v史性特征。在我們看來，統(tǒng)治行政是在政治與行政尚未實現(xiàn)分化條件下的行政管理活動，它直接服務(wù)于階級統(tǒng)治和統(tǒng)治利益的實現(xiàn)，是統(tǒng)治階級的行政。管理行政是建立在政治與行政分化的基礎(chǔ)上的，它的政治功能被隱含在對社會的管理活動之中，它在工具理性的原則下開展活動

7、，實現(xiàn)了職業(yè)化和非人格化。它所追求的是形式合理性，技術(shù)專家是行政活動的主體，通過科學(xué)化和技術(shù)化的改進(jìn)去實現(xiàn)效率目標(biāo)，至于行政的政治內(nèi)容和倫理價值，都是在行政過程開始之前就已經(jīng)被確立了的，屬于行政過程之外的東西，并不是行政活動所要關(guān)注的事情。在學(xué)術(shù)界，也把管理行政的這種狀況稱作為“價值中立”，意思是說它獨立于或凌駕于一切黨派、利益集團以及公眾之上，不受政治紛爭的干擾。正是這種所謂的“價值中立”決定了行政的公共性。應(yīng)當(dāng)看到，“公共性”是一個指稱行政的實質(zhì)性內(nèi)容的概念，但是，以管理行政的形式出現(xiàn)的行政在公共性的意義上，只是一種形式化的公共性，而不是實質(zhì)

8、意義上的公共性。所以，對于統(tǒng)治行政而言，是無所謂公共性的問題的，只是在管理行政出現(xiàn)了之后，才有所謂公共性的問題，而管理行政的公共性又是一