論金融監(jiān)管的查處分離

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1、論金融監(jiān)管的查處分離金融監(jiān)管是國家金融監(jiān)管當(dāng)局運(yùn)用國家行政管理權(quán)力對法律所規(guī)定的金融市場主體的金融活動及其在金融活動中形成的金融關(guān)系進(jìn)行規(guī)范管理，維護(hù)金融市場法律秩序和金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的行政執(zhí)法活動。金融監(jiān)管的法定目標(biāo)是維護(hù)金融業(yè)合法、穩(wěn)健運(yùn)行和金融市場法律秩序。在影響金融監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的諸因素中，金融監(jiān)管主體的金融監(jiān)管行為的合法和適當(dāng)無疑是其中的主要因素之一。金融監(jiān)管主體的金融監(jiān)管行為合法與適當(dāng)需要什么樣的監(jiān)管體制和機(jī)制來保障呢？本文嘗試對這一問題進(jìn)行初步的探索?！　∫?、現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查處合一”制度利弊的實務(wù)分析　　金融監(jiān)管的查處分離制度的必要性，首先存在于現(xiàn)行金融監(jiān)管的“查

2、處合一”制度運(yùn)行的矛盾和弊端之中。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，各類各級金融監(jiān)管主體是以設(shè)立一定數(shù)量的兼具行政檢查（包括調(diào)查）和行政處罰職能的執(zhí)法職能部門來履行其監(jiān)管職能的?！　【推鋬?yōu)點(diǎn)而言，一是執(zhí)法職能部門具有檢查職能，經(jīng)常接觸監(jiān)管對象的人員和資料，對監(jiān)管對象的實際情況較為熟悉，由其直接建議給予行政處罰、給予怎樣的行政處罰或不給予行政處罰，具有符合實際情況、節(jié)省工作量的特點(diǎn)；二是工作流程只涉及執(zhí)法職能部門、法律事務(wù)部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人三方或執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人兩方，金融監(jiān)管主體內(nèi)部監(jiān)管工作流程環(huán)節(jié)少，有利于提高工作效率；三是有法律事務(wù)部門審核或咨詢參與，有利于維

3、護(hù)行政處罰的合法性和適當(dāng)性，提高行政處罰的質(zhì)量；四是有金融監(jiān)管主體的主管負(fù)責(zé)人或集體決策機(jī)構(gòu)的最后決定權(quán)起把關(guān)或保證作用?！　【推淙秉c(diǎn)或矛盾而言，一是具有檢查職能的執(zhí)法職能部門接觸監(jiān)管對象和熟悉監(jiān)管對象情況的優(yōu)點(diǎn)，在行政處罰職能的依法行使中使執(zhí)法職能部門直接面臨來自監(jiān)管對象的人情壓力，處于人情和依法行使行政處罰建議權(quán)矛盾之中。要在該矛盾所包含的多種選擇中作出合法與適當(dāng)?shù)倪x擇，防止執(zhí)法監(jiān)管道德風(fēng)險的發(fā)生或縮小道德風(fēng)險的空間，對執(zhí)法職能部門負(fù)責(zé)人及其工作人員的工作責(zé)任心和個人品質(zhì)有很高的要求；二是在是否提出行政處罰建議方面存在沒有必要的審核或制約，缺乏對行政處罰隨意性的制度性控制

4、等制度性漏洞；三是各執(zhí)法職能部門在行使行政處罰職能時各自為政，對同樣形態(tài)的金融違法行為缺乏統(tǒng)一的處罰尺度，既影響金融監(jiān)管主體對轄區(qū)內(nèi)不同的處罰對象處罰的公平性，又損害金融監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)威性；四是金融監(jiān)管的“查處合一”，使執(zhí)法職能部門一身二任，在兩大職能之間來回“變臉”，不利于行政檢查業(yè)務(wù)和行政處罰業(yè)務(wù)各自的專業(yè)化發(fā)展，從而影響金融監(jiān)管水平的提高；五是金融監(jiān)管的“查處合一”在使執(zhí)法職能部門處于上述矛盾狀態(tài)從而難以完全擺脫監(jiān)管道德風(fēng)險襲擊的同時，因在執(zhí)法職能部門和金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人之間缺乏功能完善的“防火墻”，就不適當(dāng)?shù)丶又亓私鹑诒O(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人審簽日常監(jiān)管決定等執(zhí)法文書

5、的負(fù)擔(dān)，從而不但加重了金融監(jiān)管主體主管負(fù)責(zé)人的監(jiān)管責(zé)任，而且也會對其從宏觀上駕馭主管事務(wù)的能力造成損害。　　最后，在金融監(jiān)管的“查處合一”存在上述優(yōu)點(diǎn)的條件下，在金融業(yè)務(wù)特別是在存貸款、結(jié)算和賬戶管理等領(lǐng)域中，金融違法行為并不少見，其中相當(dāng)部分屬屢查屢犯，但相應(yīng)的行政處罰文書不多，且在行政處罰中還存在處罰種類偏輕，處罰金額偏低，執(zhí)法有效性不足（特別是行政處罰的預(yù)防違法功能未能充分發(fā)揮）等突出問題?！　《?、建立金融監(jiān)管的“查處分離”制度，符合新時期金融業(yè)和金融監(jiān)管健康發(fā)展的需要　　金融監(jiān)管既肩負(fù)著培育和維護(hù)上述金融市場環(huán)境的重任，又是金融市場環(huán)境的重要組成部分。金融監(jiān)管要不辱使

6、命，就必須在內(nèi)外管理兩方面都按規(guī)律辦事，體現(xiàn)科學(xué)化和規(guī)范化的要求。金融監(jiān)管主體有效實施科學(xué)監(jiān)管和依法監(jiān)管的前提，是其自身構(gòu)造和運(yùn)轉(zhuǎn)的科學(xué)化和規(guī)范化?，F(xiàn)代行政法制的發(fā)展歷史表明：不受制約的權(quán)力會被濫用，偏離為社會公共利益服務(wù)的軌道，甚至產(chǎn)生腐敗。而在權(quán)力配置和權(quán)力行使上實行分權(quán)、權(quán)力制衡和正當(dāng)程序，則是制約和控制權(quán)力濫用的良方。在金融監(jiān)管主體內(nèi)部將行政檢查職能和行政處罰職能分離，在職能行使上以適當(dāng)程序使其相互制約和配合，則將為監(jiān)管職能忠實、穩(wěn)定和有效地服務(wù)于監(jiān)管的法定目標(biāo)創(chuàng)造必要的前提?！　∪?、金融監(jiān)管的“查處分離”制度構(gòu)想　　金融監(jiān)管的“查處分離”制度設(shè)計的指導(dǎo)思想是在金融監(jiān)

7、管法定目標(biāo)的統(tǒng)帥下充分發(fā)揮行政檢查職能和行政處罰職能各自的功能作用，穩(wěn)定有序運(yùn)行，相互配合，相互制約。其內(nèi)容包括行政檢查職能、行政處罰職能的分離和職能運(yùn)行的適當(dāng)程序兩個方面?！　⌒姓z查職能和行政處罰職能都是行政管理職能（行政執(zhí)法職能）。行政管理職能的穩(wěn)定有序行使則需要有相應(yīng)的常設(shè)職能機(jī)構(gòu)。因此，與行政檢查職能和行政處罰職能相對應(yīng)，金融監(jiān)管主體應(yīng)設(shè)立行政檢查職能部門和行政處罰職能部門兩類機(jī)構(gòu)。因為行政檢查職能的行使既有對監(jiān)管報表資料的非現(xiàn)場檢查，也有對金融機(jī)構(gòu)的包括資產(chǎn)質(zhì)量、貸款風(fēng)險、經(jīng)營管理水平、日常