加快推進(jìn)我國財(cái)政庫底目標(biāo)余額管理制度建設(shè)

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1、論文NO.2017年10發(fā)表時(shí)間:2017年10月05日加快推進(jìn)我國財(cái)政庫底目標(biāo)余額管理制度建設(shè)費(fèi)兆奇楊曉龍摘要：十八屆三中全會(huì)提出，要深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。這其中，國庫集中收付制度和庫底資金目標(biāo)余額管理就是國庫管理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，它對于建立我國現(xiàn)代財(cái)政制度、促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，提高財(cái)政資金使用效率具有重要意義。經(jīng)過十多年的改革實(shí)踐，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，已經(jīng)成為我國財(cái)政資金管理的基礎(chǔ)性制度。然而，我國國庫資金的應(yīng)用中仍然存在諸多問題，其中最突出的表現(xiàn)之一就是，年底突擊支出造成國庫資金出現(xiàn)支出的

2、峰值，其余月份則有大量資金閑置于賬戶之中，財(cái)政資金支出在時(shí)間分布上極為不均衡。總結(jié)過去我國財(cái)政資金運(yùn)用中的教訓(xùn)，實(shí)施財(cái)政庫底目標(biāo)余額管理十分必要。在多年的國庫資金管理體制改革中，為實(shí)施財(cái)政庫底資金目標(biāo)余額管理創(chuàng)造了條件，但同時(shí)仍存在一些亟待優(yōu)化調(diào)整的方面。聲明：國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室論文發(fā)表實(shí)驗(yàn)室工作人員的研究成果，以利于開展學(xué)術(shù)交流與研討。論文內(nèi)容僅代表作者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。如需引用，請注明來源為《國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室論文》?；A(chǔ)因素分析有利因素從總體基礎(chǔ)環(huán)境看，我國實(shí)行庫底目標(biāo)余額管理的條件已經(jīng)日趨成熟和完善，主要有利因素：法律依據(jù)明確。新預(yù)算法第五十九條規(guī)定，“各級(jí)政

3、府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”，這一提法首次以法律的形式對國庫現(xiàn)金管理做出規(guī)定，為建立國庫目標(biāo)余額管理制度提供了法律依據(jù)?！吨醒雵鴰飕F(xiàn)金管理暫行辦法》規(guī)定，“中央國庫現(xiàn)金管理，是指在確保中央財(cái)政國庫支付需要的前提下，以實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)”，對國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)也有了清晰的表述?！吨醒雵鴰飕F(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》對商業(yè)銀行定期存款方式的協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流程和核算方法也做出了詳細(xì)規(guī)定，推進(jìn)了國庫現(xiàn)金管理框架的建設(shè)。預(yù)算管理環(huán)境更加嚴(yán)格。新預(yù)算法第四條明確要

4、求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，對預(yù)算管理的口徑更加嚴(yán)格。預(yù)算調(diào)整的門檻也進(jìn)一步提高，對經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得進(jìn)行調(diào)整，各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)也更加細(xì)化，收入分為類、款、項(xiàng)、目，支出類分為類、款、項(xiàng)。預(yù)算的公開性進(jìn)一步提高，要求預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)做出說明。技術(shù)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。近年來，我國的信息化水平迅速提升，為財(cái)政資金的集中式管理提供重要技

5、術(shù)支撐，開展庫底目標(biāo)余額管理的技術(shù)條件日趨成熟。一方面，國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)和國庫綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)的系統(tǒng)功能持續(xù)完善，可以對國庫所有收入和支出按照不同的方法進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，精確度和效率大幅度提升。另一方面，國庫部門與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行的聯(lián)網(wǎng)功能不斷完善，各部門間信息溝通顯著加強(qiáng)。不利因素發(fā)達(dá)國家的庫底目標(biāo)余額管理給我國提供了較好的經(jīng)驗(yàn)，但目前的大環(huán)境決定了我國不能直接過渡至英美等發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的目標(biāo)余額管理體制。國庫現(xiàn)金波動(dòng)相對較大。我國的稅制改革尚未完全到位，仍然處于持續(xù)深化調(diào)整階段，國庫現(xiàn)金的收支仍然缺乏規(guī)律。從收入結(jié)構(gòu)看，相對于其他發(fā)達(dá)國家，我國的非稅收入比重較大，

6、以土地出讓金為代表，這使得我國財(cái)政資金易受房地產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)的影響，規(guī)律性不強(qiáng)，易對庫底目標(biāo)余額管理產(chǎn)生較大沖擊。從支“出角度看，我國各項(xiàng)財(cái)政支出，尤其是大額轉(zhuǎn)移支付和突擊花錢”的方式對庫存現(xiàn)金的波動(dòng)影響較大，這使得我國對庫底目標(biāo)余額的管理難度更大。國庫現(xiàn)金管理貨幣市場工具手段缺乏。目標(biāo)余額管理體制下需要多元化的貨幣市場工具作為調(diào)整手段，但目前我國國庫現(xiàn)金管理主要依靠定期存款，在庫存現(xiàn)金盈余或者短缺時(shí)，無法通過貨幣市場工具進(jìn)行靈活調(diào)節(jié)，既保證國庫資金的流動(dòng)性，又實(shí)現(xiàn)閑余國庫資金運(yùn)用效率的提高。國庫單一賬戶體系尚未完全建立。我國推進(jìn)財(cái)政國庫管理制度改革已有16年，但截至目前

7、國庫單一賬戶體系尚未完全建立。各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行仍然開有大童的財(cái)政專戶。財(cái)政專戶的有利之處在于，提高了各個(gè)財(cái)政資金使用主體的資金支出的靈活性。但其弊病也十分明顯，主要有兩個(gè)方面：第一，導(dǎo)致財(cái)政資金分流，沉淀于商業(yè)銀行的財(cái)政專戶中。同時(shí)，由于財(cái)政專戶與國庫之間資金往來頻繁，也增加了國庫現(xiàn)金余額的波動(dòng)幅度。第二，財(cái)政專戶資金名目多，長期合法游離于國庫之外，直接影響到財(cái)政政策與貨幣政策的有效調(diào)控。國庫現(xiàn)金流預(yù)測能力不足。受經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策制度和數(shù)據(jù)條件等的制約，我國的國際現(xiàn)金流預(yù)測仍處于探索階段，相關(guān)體制機(jī)制尚不完善。其中，我國中央財(cái)政雖已經(jīng)按日進(jìn)行預(yù)測