國外審計觀察

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1、國外審計觀察第12期（總第12期）審計署審計科研所2012年12月27日美國審計署對政府職能“重復(fù)、交叉與分割”的審計近兩年，美國處于經(jīng)濟衰退末期，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長緩慢，失業(yè)率保持在較高的水平。盡管經(jīng)濟在恢復(fù)，但聯(lián)邦政府所面臨的快速增加的財政壓力仍然必須認(rèn)真關(guān)注，美國審計署（GAO）近期的報告表明，不斷增加的債務(wù)水平將導(dǎo)致發(fā)展的不可持續(xù)，而當(dāng)前財政政策缺乏有效的改善。在這一背景下，美國國會對GAO提出新的要求（見2010年2月實施的公法第21節(jié)），即GAO要例行調(diào)查并確定在聯(lián)邦政府和機構(gòu)范圍內(nèi)進行或設(shè)立的項目、機構(gòu)、辦公室和計劃，哪些具有重復(fù)的目標(biāo)或活動，并對審計發(fā)現(xiàn)的結(jié)

2、果，包括重復(fù)的成本和減少或消除重復(fù)所采取措施的建議，進行年度報告?！?5—GAO從2010年2月開展這項工作至今，共發(fā)布了三份相關(guān)報告，報告闡明了“重復(fù)（duplication）、交叉（overlap）與分割（fragmentation）”審計的范圍，涉及的具體領(lǐng)域和確定這些領(lǐng)域的方法，著重指出節(jié)省成本或增加收入的機會，不必要的財政資本耗費和改進措施，及執(zhí)行措施的進展情況。GAO確定了81個領(lǐng)域（與“重復(fù)、交叉或分割”直接相關(guān)的領(lǐng)域34個，非直接相關(guān)的領(lǐng)域47個）。這些領(lǐng)域涉及廣泛的政府職責(zé)范圍，主要包括：農(nóng)業(yè)、防護、經(jīng)濟發(fā)展、能源、一般政府事務(wù)、衛(wèi)生、國土安全、國際事務(wù)

3、和社會服務(wù)。在這些領(lǐng)域范圍內(nèi)，或跨這些領(lǐng)域職責(zé)之間，牽涉成百上千的聯(lián)邦項目，幾乎影響所有聯(lián)邦機構(gòu)。減少或者消除重復(fù)、交叉與分割每年將節(jié)約數(shù)十億美元，并能夠促進機構(gòu)提供更加高效的服務(wù)。一、政府職能“重復(fù)、交叉與分割”的含義和審計范圍總的來講，“重復(fù)、交叉與分割”是指具有相似或交叉目標(biāo)，或?qū)ο嗤娜巳壕哂邢嗨品?wù)的部門、辦公室，或聯(lián)邦政府職能被分割為多個部門或多個項目。GAO認(rèn)為“重復(fù)”發(fā)生在兩個或更多從事相同活動的機構(gòu)或項目，或為相同的受益者提供相同的服務(wù)；當(dāng)多個機構(gòu)或項目有類似的目標(biāo)，并通過從事類似活動或策略來實現(xiàn)它，或服務(wù)目標(biāo)相似的受益者時，GAO使用術(shù)語“交叉”;而術(shù)

4、語“分割”，是指在某些情況下，不止一個聯(lián)邦機構(gòu)（或超過機構(gòu)中的一個部門）參與相同的服務(wù)領(lǐng)域。例如，美國食品安全監(jiān)管系統(tǒng)中，食品藥物管理局（FDA—15—）一般負(fù)責(zé)保證有殼蛋類的安全性、是否合乎衛(wèi)生要求和貼有正確標(biāo)簽，包括在農(nóng)場的蛋是否會引起疾病爆發(fā)，而負(fù)責(zé)加工后蛋產(chǎn)品安全的部門是檢查服務(wù)局（FSIS），制定蛋類的質(zhì)量和等級標(biāo)準(zhǔn)的部門是美國農(nóng)業(yè)部（USDA）的農(nóng)業(yè)市場服務(wù)部，并且，USDA的動植物健康檢查服務(wù)部協(xié)助保證供應(yīng)給蛋類農(nóng)場的小雞的健康，卻由FDA負(fù)責(zé)監(jiān)管它們吃的食物是否安全（詳見后附案例）。交叉和分割一般來講預(yù)示了不必要重復(fù)存在的可能性。然而，決定是否以及在多大程

5、度上項目存在不必要的重復(fù)，與此相關(guān)的確切信息通常不容易獲得?！爸貜?fù)、交叉與分割”審計范圍包括：確定不必要重復(fù)、交叉重疊或職能分割存在的聯(lián)邦項目或職能領(lǐng)域，提出解決這些問題所必需的措施，及措施執(zhí)行后的潛在財政或其它方面的收益?！爸貜?fù)、交叉與分割”審計工作遵循政府審計一般標(biāo)準(zhǔn)和GAO的質(zhì)量保證框架，并以GAO持續(xù)進行的審計工作和以前完成的審計成果為基礎(chǔ)。二、充分利用各方面信息確定存在的“重復(fù)、交叉與分割”為了確定存在不必要重復(fù)、交叉或職能分割的聯(lián)邦項目和職能領(lǐng)域，GAO檢查了其正持續(xù)進行的和之前完成的工作。潛在重復(fù)、交叉或職能分割相關(guān)的信息許多是從GAO的例行工作內(nèi)容中得到的

6、，尤其是檢查跨政府機構(gòu)間的相關(guān)問題的工作內(nèi)容。例如，可以參照GAO“注重成果的管理”主題的相關(guān)審計內(nèi)容，比如1997年8—15—月發(fā)布的《采用結(jié)果法解決職能分割和項目交叉（GAO-AIMD-97-146）》和2000年3月發(fā)布的《機構(gòu)間協(xié)調(diào)的障礙（GAO/GGD-00-106）》，以及“21世紀(jì)挑戰(zhàn)”主題中2005年2月發(fā)布的《重新審視聯(lián)邦政府的基礎(chǔ)》，此項工作內(nèi)容包括GAO評價的多種聯(lián)邦項目，如與培訓(xùn)、就業(yè)、教育和社會服務(wù)有關(guān)的項目等。同時，GAO也從其正在進行的不是專門針對潛在重復(fù)、交叉或分割問題的審計和評價中抽出一些項目或活動的例子，檢查了這些聯(lián)邦項目或活動，其是否

7、在運行方面存在效果和效率的問題。同時，GAO也認(rèn)識到，存在“重復(fù)、交叉或分割”的情況會阻礙項目執(zhí)行或?qū)е滦实拖?，但這在某種程度上要看項目重復(fù)、交叉或分割的情況是否是由于項目本身的特點或聯(lián)邦機構(gòu)工作的規(guī)模引起的。另外，GAO還考慮了其它機構(gòu)的工作，如美國管理和預(yù)算辦公室（OMB）和國會預(yù)算辦公室。其它機構(gòu)的工作使GAO知道所選擇調(diào)查的領(lǐng)域只涉及到其目前審計的問題或只是可以在其報告的時限內(nèi)改進之前的工作。因此，GAO的報告不是對所有的潛在不必要重復(fù)、交叉或分割的政府項目的調(diào)查。三、對存在“重復(fù)、交叉與分割”的領(lǐng)域提出改進措施，并