周雪光：權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯

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1、周雪光：權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯*周雪光【內容提要】本文以權威體制與“有效治理”間的矛盾為主線，從國家治理模式視角提出一個分析框架，用以解釋當代中國政治運行過程中的一系列穩(wěn)定重復的重人現(xiàn)象——集權與放權的交替往復，整頓治理的運動型機制，綿延不斷但收效甚微的政治教化活動，舉步維艱的科層政府理性化和法制建設發(fā)展，政策執(zhí)行中的變通和共謀行為等等，以及它們Z間的內在聯(lián)系和深層制度邏輯。【關鍵詞】權威體制國家治理制度邏輯國家一地方關系一、現(xiàn)象與思路在當代中國60年的政治歷程中，一些重大現(xiàn)象穩(wěn)定存在或重復再現(xiàn)：宏觀

2、上，中央一地方關系在集權與放權的抉擇屮輪番交替，自上而下的運動型治理整頓在不同領域屮垂復出現(xiàn)，林林總總的政治教育運動收效其微但仍然綿延不斷，法律制度、科層制度的發(fā)展舉步維艱。從微觀上來看，諸多基層問題——例如，政策執(zhí)行過程中的不力，變通與共謀等——急藥慢攻，反復治理，但仍痼疾難除、去而復來。這些問題各冇其獨特的場景，它們發(fā)生的形式、實際內容各異，節(jié)奏毎每不一，若分門別類或許可以逐一論道其原因。但是，這些現(xiàn)彖的重復再現(xiàn)提出了一個令人深思的問題：它們背后是否存在著一個穩(wěn)定共享的制度邏輯？進而言之，是不是有一個理論視角，一個人的思路，可以把這些分散在不同領域、不同場景、不同形

3、式的現(xiàn)彖和問題放在同一個分析框架里，探究它們Z間的關聯(lián)以及其背后的制度邏輯，以期越樹木而見森林，溯溪流而求淵源？這正是本文的基木立論：上述種種現(xiàn)象以及其他相關問題均來源于中國政體內部的一個深刻孑盾，即權威體制與有效治理Z間的孑盾，集小表現(xiàn)在小央管轄權與地方治理權間的緊張和不兼容：前者趨于權力、資源向上集中，從而削弱了地方政府解決實際問題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對權威體制的中央核心產(chǎn)生威脅。在權威體制屮，這一孑盾無法得到根木解決，只能在動態(tài)屮尋找某種暫時的平衡點。在中國政治進程中，權威體制的兩個維系機制——科層制度和一統(tǒng)觀念制

4、度一一受到了多重挑戰(zhàn)：科層制度承擔越來越多的治理功能，不堪重負；一統(tǒng)觀念制度受到多元社會的碰撞挑戰(zhàn)，難以為繼。面對這些困難壓力，一系列應對機制應運而牛：決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性以及逐級代理制的動態(tài)平衡，政治教化的禮儀化以及運動型“糾偏”機制。具體說來，逐級代理制度導致屮央與地方的松散關聯(lián)，基層政府在執(zhí)行過程中的靈活變通和共謀緩解了這一矛盾；而教化活動的儀式化，雖然対重建一統(tǒng)觀念制度無回天之力，們對于維系國家象征性權威，卻起到了重要作用；自上而下的運動型治理機制成為中央政府不斷規(guī)范基層靈活性的邊界、強化中央與地方紐帶的重要手段，使得這一體制在不斷調整與波動中走F去。雖然這一

5、系列機制緩和了權威體制與有效治理之間的矛盾，但與現(xiàn)代國家制度建設不兼容甚至沖突，衍生了其他始料未及的后杲，因此潛伏著極大的危機。第一，國家建設在集權與放權、名與實，“失控”與“糾偏”的兩個極端Z間不斷搖擺轉換，對已經(jīng)負荷累累的權威體制造成不斷的沖擊振動；稍冇不慎，則可能釀成局勢動蕩。第二，這一體制的制度邏輯限制了制度創(chuàng)新和可能抉擇的空間，使得法制、科層理性、專業(yè)化過程難以充分展開，只能畸形生長，為屮國未來的發(fā)展前景投下更人的不確定性陰影。本文旨在進一步闡述和擴展討論上述立論和有關命題。我用圖1簡要概括這些現(xiàn)象背后的邏輯關系以及木文的相應結構。我把這些現(xiàn)象依序歸納為三類：

6、第一，有些現(xiàn)象是“權威體制與有效治理”間基本矛盾在不同層次和不同領域中的體現(xiàn)——特別是組織制度和觀念制度的維系機制；第二，另外一些現(xiàn)象反映了中國政治運行過程中應對這一孑盾的治理機制；第三，還冇一些現(xiàn)象則是這些治理機制所衍牛的后果。下面的討論也依序從三個層次逐一展開。我首先分析闡述權威體制與有效治理Z間的深刻孑盾；然后討論中國政治運行過程中演化出的三個應對機制，即決策一統(tǒng)性與執(zhí)行靈活性之間動態(tài)關系，政治教化的禮儀化，運動型治理機制；最后，討論這些應對機制所產(chǎn)生的一系列后果，以及由此所生的諸種現(xiàn)實因境。這里有必要對木研究的分析視角略加說明。第一，本文主要是從纟

7、［織學的角度

8、討論權威體制與有效治理Z間關系，其內在的孑盾和相應的制度邏輯。孑盾者，相對而連接Z關系也，所以理應置于一個整體之中以觀之。第二，這一分析思路不是也不可能解釋以上所列各類現(xiàn)象的方方而而，也不欲窮盡所有的影響因素。文中涉及到的各類具體現(xiàn)象及其原因已有大量研究文獻；木文倚重和借用這些研究成果，而著眼于從一個特定理論視角——組織理論與組織治理一一切入，揭示這些現(xiàn)象之間的穩(wěn)定關聯(lián)及其背后的制度邏輯。最后，本文的討論分析采取了自上而下的國家視角，從國家宏觀管理的層次來認識理解上述孑盾，即從國家建設、國家治理和中央政府面臨的挑戰(zhàn)和壓力的角度來解讀這些現(xiàn)